锚定碳达峰碳中和目标
从能耗双控逐步转向碳排放双控
中央纪委国家监委网站 薛鹏 李云舒
近年来，江苏省东海县大力发展绿色环保节能型发电产业，太阳能光伏发电、风力发电、垃圾焚烧发电等绿色生态环保发电项目将绿色能源源源不断输入千家万户，助力绿色低碳发展。图为7月28日，东海县李埝林场，蓝天白云下的风力发电机组、垃圾焚烧发电厂与田野、道路相映成景，勾勒出一幅绿色发展的美丽生态画卷。图片来源：视觉中国
7月11日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议时强调，要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，开展了一系列开创性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。
从能耗双控逐步转向碳排放双控的重要意义有哪些？需要正确处理好哪些关系？记者采访了生态环境部环境规划院环境政策研究所所长董战峰、中国人民大学生态文明研究院副院长曾贤刚、中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员韩融。
十年来，我国碳排放强度下降了34.4%，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势
记者：能耗双控指的是什么，在实践中发挥了什么作用？能耗双控存在的不足有哪些？
董战峰：能耗双控主要指实行能源消耗强度和能源消耗总量的双控行动，旨在按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行监督考核。
改革开放以来，随着工业化、城镇化进程不断推进，我国GDP从1989年的1.72万亿元增长到2022年的121.02万亿元，已经是世界第二大经济体。伴随着经济的长期高速发展，能源消耗与高污染高排放等问题严重影响我国的生态环境。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，将其纳入“五位一体”总体布局，作出一系列战略部署。2015年10月26日，党的十八届五中全会中提出能耗双控政策，旨在通过降低企业能源消耗总量以及单位GDP能源消耗以达到减少能源消耗的目的。能耗双控是解决资源约束趋紧、环境污染严重，从源头上减少污染物和温室气体排放的一项重要措施，也能倒逼产业结构、能源结构调整升级，加快推进高质量发展和生态文明建设，助力实现“双碳”目标。
曾贤刚：能耗双控制度在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核。开展能耗双控工作以来，我国能源消费强度持续下降，能源消费总量增速也大幅放缓，取得显著成效。
此外，能耗双控工作在推动经济社会高质量发展进程中，不仅确保了能源供给，还优化了生态环境质量，为全球应对气候变化工作贡献了中国力量。
韩融：能耗双控的目的是平衡巨大的人口规模和有限的能源资源，在保持经济增长和提高国民生活水平的前提下通过技术革新和政策优化来减少能源消耗，以能源集约利用带动经济、社会、生态等综合效益的提升。
党的十八大以来，我国以年均3.0%的能源消费增速支撑了年均6.6%的经济增长，2021年万元国内生产总值能耗较2012年下降26.4%，碳排放强度下降了34.4%，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势,经济发展的“含金量”和“含绿量”显著提升。
“十四五”以来，通过加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接等措施，能耗双控制度进一步完善。能耗双控制度在能源消费强度约束性指标的基础上，对能源消费总量提出预期要求，并分解落实至各地区，优势在于执行简便高效。但缺点是不区分用能类型，在限制化石能源使用的同时也限制了可再生能源的发展。
能耗双控向碳排放双控转变更加突出导向性约束力，更符合化石能源向可再生能源转型的需求
记者：碳排放双控指的是什么，与碳达峰碳中和重大战略决策有何关系？相较于能耗双控，优势在哪里？
董战峰：党的二十大报告提出，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。碳排放双控是我国实现“双碳”目标的一项重要举措，是指实行碳排放总量和强度双控行动，其重点在于约束化石能源消费总量与强度，为新增可再生能源和原料用能释放了空间，在提升能源消费总量的同时有效控制资源与环境双重压力。
从能耗双控逐步转向碳排放双控具有重要意义。一方面，有利于统筹能源安全和转型，各地可以更多依靠非化石能源的增长，来满足能源消费合理增长。从能耗双控逐步转向碳排放双控使我国能源消费总量的弹性更大，碳减排措施的精准性更强。另一方面，有利于促进可再生能源发展。最初的能耗双控没有区分化石能源和非化石能源，可能会“误伤”可再生能源开发利用的积极性，影响可再生能源丰沛地区的经济发展质量。从能耗双控逐步转向碳排放双控后，地方推动可再生能源发展的积极性会更强、力度更大，控碳更精准。从经济发展角度看，从能耗双控逐步转向碳排放双控，有助于地方破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。
曾贤刚：2021年12月召开的中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。2022年3月，国家发展和改革委、国家能源局发布了《“十四五”现代能源体系规划》，再次强调要推进能耗双控向碳排放双控转变。
能耗双控是对能源消费整体进行管理与限制，既包括化石能源，也包括非化石能源，但碳排放双控是对温室气体排放进行限制，由于非化石能源消费不产生温室气体，因此碳排放双控实际上不限制非化石能源的消费。另一方面，碳排放的来源较广，也包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等，因此碳排放双控对这些活动也进行约束，而能耗双控仅针对能源消费活动。
加快促进经济社会发展全面绿色转型，助力推动高质量发展
记者：如何理解从能耗双控逐步转向碳排放双控的重要意义？
曾贤刚：推动能耗双控逐步转向碳排放双控，是一场经济社会发展的系统性变革。总体来看,从能耗双控逐步转向碳排放双控有利于统筹发展与减排、能源安全与结构调整。碳排放双控主要是加强对化石能源消费的管控，促进能源结构的调整，将推动可再生能源的快速发展，以满足合理的能源需求增长。这一更加精准高效的碳减排策略将赋予能源消费总量更大的弹性。现阶段在我国保持适度的能源消费和供应弹性非常重要，因为同发达国家的人均能源消耗相比，我国的人均能源消耗水平还存在较大的增长空间。因此，碳排放双控政策将更好地保障我国经济社会的发展需求。
韩融：我国从“十二五”开始初步实施了碳排放强度控制，促进了能源结构优化以及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超额完成向国际社会承诺的40%—45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。
“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。这意味着在新阶段，要持续推进生态环境保护的历史性、转折性、全局性变化，“双碳”将成为关键一环。因此，在提出碳达峰碳中和目标后，我国强调创造条件尽早实现能耗双控向碳排放双控转变。
目前，我国80%左右的二氧化碳排放源于能源活动，减少能源领域碳排放是解决碳排放问题的关键。从能耗双控转向碳排放双控将对技术创新、能源转型和经济发展发挥重要作用，有利于统筹经济发展和碳减排，推进能源转型。逐步转向碳排放双控，将允许地方和企业更多依靠非化石能源满足新增用能需求，提升推进能源转型的内在动力，在有力支撑经济发展的同时保障“双碳”目标实现。突出控制化石能源消费的政策导向，有利于促进可再生能源发展，有利于推动建立与国际接轨的碳排放控制体系，推动低碳零碳技术的突破和推广。
统筹好发展和减排的关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措
记者：从能耗双控逐步转向碳排放双控需要注意哪些问题，处理好哪些关系？
董战峰：从能耗双控逐步转向碳排放双控是一项系统工程，需要尽快解决以下问题：一是加快建立统一规范的碳排放统计核算体系。目前我国已初步建立了碳排放统计核算体系，但在碳排放核算方法和标准、碳监测标准和规范、碳监管体制和机制等方面仍然存在一些问题。
二是加强碳排放双控的顶层政策设计。出台总体科学方法和基础工作的指导性文件，强化方法、标准和规范的科学性、公平性、公开性和可行性，鼓励行业和地方制定具体的实施方案。在此基础上，逐步建立碳账户和绿色责任账户，形成包括碳减排、其他污染防治、生态修复和经济增长等要素在内的各级政府、企业和个人的绿色责任账户，确定各主体的减排责任。
三是加强碳市场配额制度研究，充分利用市场手段。当前全国碳市场参与主体和交易品种单一，参与主体仅限于发电行业重点排放单位，同行业间的约束相同、操作方式相近，所受政策影响大体一致，在相同政策条件下交易相对集中。应合理评估现有配额发放制度的松紧尺度，在考虑企业履约、减排成本的前提下，适时收紧免费额度，引入配额拍卖制度。建立绿电与碳排放权联动体系、碳税与碳交易联动的碳定价政策机制以及国际碳关税互认机制。逐步扩大全国碳市场的行业覆盖范围，让更多的行业进入碳市场交易。
韩融：一是要处理好规则与考核的关系。准确核算碳排放是不同层级主体落实减排任务、评估完成效果的重要依据。目前，我国碳排放核算监测标准规范、技术手段、管理机制等仍有欠缺，对工业生产、土地利用、农业等碳排放的直接监测统计存在较大困难。为适应“双碳”工作形势，需要通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设等措施，建立完善监管制度。
二是要处理好发展与减排的关系。根据能耗双控制度的经验，能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，经济相对落后的西部地区能耗指标较少，在一定程度上制约了可再生能源资源丰富的西北省（区）承接产业转移。因此，从能耗双控逐步转向碳排放双控，应加强顶层设计，采取分阶段、分步走的实施策略，先开展碳排放强度控制，再逐步过渡到绝对总量控制。
三是要处理好积极与稳妥的关系。在认识层面要“积极”，不能“雷声大、雨点小”；在实践层面要“稳妥”，不能“疾风骤雨”，而是要“循序渐进”。所谓积极，即充分认识到“这不是别人要我们做的，而是我们自己要做”，要把降碳约束上升到新阶段、新理念、新格局的高度来思考和布局。所谓稳妥，即“不能把手里吃饭的家伙先扔了，结果新的吃饭家伙还没拿到手”，要立足我国资源禀赋，先立后破，有计划分步骤实施行动。目前全国碳市场仅纳入发电行业，同质化程度较高、减排成本差异不大，碳减排成本下降的空间有限。在发电行业碳市场稳定运行的基础上，全国碳市场应初步扩容，纳入石化、建材、钢铁等具有较大减排潜力的重点行业，深化通过碳市场来降低全社会减排成本的成效，调动减排主体积极性。