民主共和两党谈判陷入僵局 债务违约迫在眉睫
越陷越深的美债危机
中央纪委国家监委网站 李云舒 韩亚栋
图为当地时间5月21日，美国华盛顿特区公交候车亭海报显示的国债数额。
当地时间5月22日，美国总统拜登会见共和党众议院议长凯文·麦卡锡，就提高美国债务上限进行新一轮会谈，但尚未达成协议。图为当日，美国众议院议长麦卡锡抵达国会大厦时接受媒体采访。 图片来源：视觉中国
当地时间5月22日，美国总统拜登会见共和党众议院议长凯文·麦卡锡，就提高美国债务上限进行新一轮会谈，但尚未达成协议。此前，美国财政部长耶伦警告，如果国会不及时采取行动，美国政府最早可能于6月1日发生债务违约，导致“前所未有的经济和金融风暴”。
随着美国围绕债务上限的政治僵局持续，全球经济担忧日益加剧。事实上，反复发作的债务危机已经成为困扰着美国的“慢性病”：2011年，美国两党在债务上限和削减预算赤字问题上不断“扯皮”，在最后时刻才达成协议，导致标普下调美国主权信用评级、美股被大量抛售、金融市场动荡；2018年，两党僵持下，美国政府数次停摆，其中一次甚至持续35天，数十万人被迫停业，数以千计的联邦项目受到影响。
美国债务危机为何频繁发生？此次危机又将走向何方？记者采访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明。
美国历史上曾上百次提高债务上限，未偿还国债总额超过30万亿美元
记者：美国债务上限制度的历史由来是怎样的？
刁大明：美国债务上限是由美国国会设定的法定限制，规定政府可以借贷的最高额度。它的起源可以追溯到20世纪初，美国卷入第一次世界大战，急需大量资金来支持战争行为，因而发行了许多战争债券。为了有效管理国家债务，1917年，美国国会通过了《第二自由债券法案》，这项立法的主要目的是授权政府借债，但同时也设定了债务的上限。国会试图通过这种方式平衡政府的资金需求和财政可持续性，避免财政赤字无度扩张。
然而，所谓的债务上限从未真正避免过美国政府的开支无度。由于长期收不抵支，美国国会历史上已上百次提高债务上限，尤其是自1960年以来，提高债务上限高达78次，平均每10个月一次。在美国政治极化氛围浓厚的背景下，债务问题已日益沦为党争工具。特别是当两党在国会中的控制权发生变化时，债务上限总能成为美国政治辩论、政党恶斗的焦点。
记者：今年1月，美国联邦政府债务规模已达到31.4万亿美元的法定债务上限。其巨额债务是如何形成的？会带来哪些问题？
刁大明：在过去30年的时间里，美国政府的债务总额不断膨胀。1990年，美国政府的债务总额约为3.2万亿美元；2000年，增长至约5.62万亿美元；2020年，暴涨至27.74万亿美元。近两届美国政府的支出尤为巨大：共和党籍前总统特朗普签署30年来最大规模减税法案，民主党籍总统拜登签署万亿级的基建法案，新冠疫情更是让美国财政“雪上加霜”。实际上，今年1月，美国政府债务就已经触及了约31.4万亿美元的上限，财政部随即采取了一些“非常规措施”避免债务违约。但这毕竟不是长久之计，不到半年，美国再次触及债务“红线”。
债务越多，需要偿还的利息也就更多。美国财政部的数据显示，仅在2022财政年度，联邦政府的国债净利息就达4750亿美元，超过2021财年的3520亿美元。偿还债务成本飙升，也意味着国会在基础设施建设、应对气候变化等方面拨款的空间更小。当前，美国政府债务规模持续扩大。要在高位上继续增加债务规模上限，两党间的党争恶斗无疑将进一步升级。
债务上限被作为党争“武器”使用，民主共和两党都想通过极限施压实现自身利益最大化
记者：这场债务危机为何备受关注，当前解决债务危机的最大障碍是什么？
刁大明：本次危机之所以备受关注，主要有两点原因。第一，美国背负的债务过高，这意味着一旦出现债务违约，结果将是灾难性的。当前，美国经济持续陷入困境，通胀压力上升、区域性银行接连“爆雷”、消费支出出现动能减退迹象、第一季度经济表现不如预期，等等。多重因素叠加之下，如果出现债务违约，很可能成为导致美国经济转向衰退的“最后一击”。
第二，当前共和党与民主党不断相互指责、谈判没有实质进展的现状，让人感觉到两党达成协议的余地似乎正变得越来越小。
共和党在面对民主党和白宫时难以妥协，党内也受到极端保守派的影响，加剧了激进党争的动机和铤而走险的倾向。众议院议长凯文·麦卡锡为保证足够的党内支持以稳住其议长席位，必须换取白宫“显著让步”。4月26日，共和党主导的国会众议院通过一项法案，以联邦政府10年内削减4.5万亿美元支出为条件，提议到明年3月31日之前暂停债务上限控制，或者在明年3月31日之前达成协议把债务上限提高1.5万亿美元。美国前总统特朗普近期也多次喊话，要求共和党人务必“守住底线”，坚持要民主党人接受共和党提出的“全部条件”。
但是，民主党既不能接受债务上限只提高1.5万亿，也不能接受只在明年3月底前暂停债务上限控制。明年就是美国总统的大选年，如果在大选年当年再次发生债务危机，将对拜登的连任产生极为不利的影响。因此，民主党希望将债务上限调得更高，暂停债务上限控制的时间更长，甚至延至几年后。
此外，共和党提出要在未来10年削减4.5万亿美元的联邦财政支出，这对拜登政府来说也很难接受。过去几年，拜登政府签署的《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》等项目需要大量资金支出，如果受到限制，拜登的所谓“政绩”就将被牺牲。因此，参议院多数党领袖、民主党人查克·舒默直言，共和党提出的这一法案等于“美国违约法案”，白宫方面则要求国会必须“干净利落”地提高债务上限而不附加任何条件。
不可否认的是，债务上限实际上已经被当作“武器”使用。正是美国当前政治极化的特殊环境，让两党在债务上限问题上的斗争越来越激烈胶着。双方都想通过极限施压，以实现自身利益最大化。
美国债务问题的根本原因是两党将各自政治私利置于国家利益之上
记者：一旦美国出现债务违约，将造成怎样的后果？
刁大明：债务违约对美国和全球都将带来不可小觑的负面影响。首先，由于没有足够的资金来支付各项支出，美国政府关门将成为现实。与2013年与2018年政府停摆不同的是，债务违约导致的政府停摆规模更大、时间可能更长，将对政府机构造成更大压力，也将殃及更多美国普通人的生活。
此外，债务违约还将使美国政府无法兑现之前通过立法承诺给民众的福利项目。许多中低收入群体、退伍军人和依赖医疗补助计划的人将受到重大影响。高通胀本身就对这些群体的生活影响较大，如果无法得到所需的支持，情况将更加困难。
对外部来说，债务违约将导致美国的信用评级下降，对国际声誉造成严重打击。根据白宫的预测，即使是短暂的违约也会导致50万个工作岗位流失。长期违约将造成800万人失业和严重衰退，经济萎缩将超过6%。
美国每次触及债务上限，都会引发全球金融市场的波动。而一旦出现债务违约，金融市场将面临“如熊熊烈火般的严重后果”，例如美债被大量抛售、债权人利益受损、利率上涨、美元贬值、银行破产、股市暴跌等，使全球经济尤其是新兴经济体遭受巨大冲击。
然而，在面对如此严峻的压力时，美国两党更关注的却是自己的表演与姿态。比如，拜登宣称缩短原定出访行程，在七国集团峰会结束后返回美国，取消访问巴布亚新几内亚和澳大利亚的行程，刻意给人感觉“专注于”就提高债务上限达成协议；以麦卡锡为首的共和党人，则坚决要求提高债务上限必须以大幅削减政府开支为前提，并指责拜登将导致美国债务违约。目前来看，并未看到两党为解决债务问题拿出了哪些实质性的解决方案，这些表演与相互指责不是为了解决问题，而更像是政治作秀。
记者：美国债务上限危机反复发作的深层原因是什么？
刁大明：美国债务问题的根本原因，是两党将各自的政治私利置于国家利益之上。之所以债台高筑、屡次出现债务危机，归根究底是政党轮替间，两党为了争取选票过度透支未来经济潜力，采取不负责任的财政政策导致的恶果。共和党在主导时期减税，但并没有明显削减支出；民主党上台后增加支出，但也没有大幅改变税收政策。这导致了财政赤字不断扩大，不得不采取发债的方式来填补缺口。从债务问题解决的过程中，我们也能够看见美国目前存在的政治衰败、治理失灵的状态。
虽然美国尚未出现过真正的债务违约，但巨额的债务与反复出现的危机已经对美国消费者和投资者信心产生了不良影响。美国消费者新闻与商业频道日前发布的“全美经济调查”显示，69%的美国成年人对美国当下以及未来的经济形势持负面看法，创这项调查17年历史中的最高纪录。美国智库皮尤研究中心4月下旬发布的民意调查结果也显示，大多数美国人对国家发展前景持悲观态度。此外，债务危机频繁出现带来的不确定性，让投资者和国际市场对美国债务问题不可避免地感到担忧，削弱了美国在国际上的影响力和信誉，消磨美债等美元资产价值，引发全球市场对美元和美国国债的信任危机。
不断提高债务上限是饮鸩止渴，美国将持续笼罩在债务“爆雷”的阴影中
记者：本次美国债务危机的走向将是怎样的？未来美国还会再次出现债务危机吗？
刁大明：根据过往的历史，共和党与民主党都很清楚美国出现债务违约的后果，所以总是会迫于压力，在反复权衡后达成某种妥协。然而，此次化解危机的难度可能比往次都大。虽然仍然有可能最终看似有惊无险地“压哨通过”提高债务上限，不过在美国社会严重撕裂的当下，也存在着这种可能性：两党在债务上限生效之前不采取行动，一步步如梦游般走向债务违约的深渊。
此外，即使两党可能达成一致，债务上限提高的幅度和延长的时间也将非常有限。这意味着在未来很长一段时间内，美国还会继续在债务危机的边缘徘徊，笼罩在下一次“爆雷”的阴影当中。这种情况会进一步打击投资者和相关人士的信心，使他们难以做出长期投资决策。
事实上，巨额债务给美国带来的压力非常巨大。虽然存在暂时缓解的方式，但实质性的解决是完全不可能的。所以，不断提高债务上限，不过是在饮鸩止渴。
对国际社会来说，当前，全球经济复苏任重道远，各国都希望实现经济的稳定向好，而不是陷入衰退。美国债务危机输出全球通胀，增加国际金融市场的动荡风险，将难以避免地影响全球经济复苏进程。面对美国带来的持续的不确定性，国际社会应该形成合力，共同推进现有的全球经济治理体系框架朝着更加符合国际潮流的方向持续改革和发展，以应对美国债务危机引发的各种风险，确保世界经济行稳致远。