17部门联合印发指导意见 完善落实积极生育支持措施
让更多家庭生得起养得好
中央纪委国家监委网站 薛鹏 李云舒
图为8月15日，山东省青岛市西海岸新区王台街道徐村幼儿园，孩子们在玩耍。 （图片来源：视觉中国）
人口发展是关系中华民族发展的大事情。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人口问题，并根据中国人口发展变化趋势，先后作出单独两孩、全面两孩、实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施等重大决策部署。
近日，国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，推出20项具体措施落实生育支持政策，推动一对夫妻可以生育三个子女政策深入实施。
生育是家庭大事，关系千家万户的切身利益；生育政策是公共政策的重要组成部分，关系国家和民族的未来。如何纾缓生育、养育和教育过程的痛点？如何破解“不敢生、不想生”的难题？如何积极营造婚育友好社会氛围？记者采访了有关专家学者。
人口发展是“国之大者”，生育问题必须从全局上加以考虑
人口发展是“国之大者”。2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出实施三孩生育政策及配套支持措施等，对做好新时代人口工作作出全面部署。
随着《决定》深入实施，一系列政策举措相继落地：2021年8月，全国人大常委会修改人口与计划生育法，规定“国家采取财政、税收、保险、教育、住房、就业等支持措施，减轻家庭生育、养育、教育负担”；2021年12月，中央经济工作会议强调“推动新的生育政策落地见效，积极应对人口老龄化”；2022年政府工作报告提出“完善三孩生育政策配套措施”。
一年多来，各地区各部门积极行动，完善领导机制、出台配套支持措施，推进优化生育政策任务落实，相关工作取得积极进展。
促进人口长期均衡发展必须持续用力、久久为功。在中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸看来，本次出台的《指导意见》进一步贯彻落实党中央决策部署，总结《决定》实施一年多来各地各部门积累的工作经验和方法，对一些探索和实践进行了补充完善，回应了人民群众希望进一步加大生育支持力度的社会诉求。
《指导意见》将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，从提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，完善生育休假和待遇保障机制，强化住房、税收等支持措施，加强优质教育资源供给，构建生育友好的就业环境，加强宣传引导和服务管理等7个方面，完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，提出20项具体政策。
人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，而优化生育政策、促进人口长期均衡发展是一项系统工程。
“通过17个部门联合印发《指导意见》，将这些举措在全国推动实施，推进政策福利进一步惠及民众，对于实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展具有重要意义。”杨舸表示。
南开大学经济学院人口与发展研究所教授陈卫民同样认为，人口问题必须从全局上来考虑，当前要提升生育率，需要考虑的不仅仅是生育问题，还有养育问题、教育问题，以及年轻人的就业压力、社会保障等问题。
“我觉得本次《指导意见》最大的亮点是综合施策，将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，包括完善和落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施，而不仅仅把重点放在生育这个环节上。意见之所以由17个部门联合发布，正是考虑到相关举措需要部门配合，共同发力。”陈卫民告诉记者。
“我注意到《指导意见》在总体要求部分提出了‘综合施策、精准发力’，这是非常大的亮点。”中国人口与发展研究中心研究员黄匡时说，生育政策是一个系统的问题，每个地区、每个家庭的情况都不一样。“只有找到生育率低的主要原因是什么，精准应对，才能提高生育政策的针对性、实效性。”
将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，纾缓生育、养育和教育过程的痛点
优化生育直接关系到广大家庭的幸福和人口整体素质提升。《指导意见》提出，提高优生优育服务水平，包括改善优生优育全程服务、提高儿童健康服务质量、加强生殖健康服务、提高家庭婴幼儿照护能力。
“妇女儿童健康是全民健康的基石。世卫组织将人均预期寿命、婴儿死亡率和孕产妇死亡率作为衡量一个国家人民健康水平主要指标。从指标上来看，我国孕产妇死亡率、5岁以下儿童死亡率和婴儿死亡率等指标已远低于全球平均水平，也低于中高收入国家平均水平，这对我们这样的人口大国来说实属不易。”杨舸说。
《指导意见》进一步补充完善，将提高优生优育服务水平作为落实三孩生育政策的重要配套措施。例如，推进妇幼保健机构能力建设，各省、市、县级均应设置1所政府举办、标准化的妇幼保健机构；“十四五”期间，中央预算内投资支持开展10个左右儿科类国家区域医疗中心建设项目；扩大分娩镇痛试点，规范相关诊疗行为，提升分娩镇痛水平；支持隔代照料、家庭互助等照护模式。
3岁以下婴幼儿阶段是一个人全面发展的开端，是人生发展的重要时期。国内调查显示，婴幼儿无人照料是阻碍生育的首要因素，城市中大概有1/3的家庭有托育的需求，但现实中供给不足，特别是普惠性的服务供给存在短板。
“增加普惠托育服务供给是本次《指导意见》的一大亮点。”杨舸表示，去年发布的《决定》将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持措施的重要内容，一年多来，各地在这方面积累了不少经验，如本次《指导意见》提出的托育机构的水电气热按照居民生活类价格执行等，就是在实践中总结出来的。
《指导意见》提出，增加普惠托育服务供给，通过中央预算内投资支持和引导，实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动，带动地方政府基建投资和社会投资。拓展社区托育服务功能，完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。支持有条件的用人单位为职工提供福利性托育服务。在满足学前教育普及的基础上，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2至3岁幼儿。
“发展普惠托育服务体系，意义重大。”陈卫民表示，此前，托育一直是我国公共服务中的短板之一。“过去我们的公共服务都是从幼儿园、从3岁以上的儿童开始的，3岁以下幼儿的抚育基本上属于各个家庭私领域的事情，幼儿托育服务不仅供给少，而且质量参差不齐，价格也偏高。”
在陈卫民看来，解决幼儿托育问题不仅能节省生育成本，更重要的是能减轻生育对父母就业以及职业发展的不利影响，“《指导意见》着重强调了普惠性的托幼服务供给，不仅内容丰富，而且有非常具体的措施和定量指标，极大增强了指导性和可行性。”
强化保障，完善落实财政、税收、保险、教育、住房、就业等积极生育支持措施
生育友好的就业环境有利于职工平衡工作和家庭关系。《指导意见》提出，完善生育休假和待遇保障机制，包括优化生育休假制度、完善生育保险等相关社会保险制度。例如，有条件的地方可探索参加职工基本医疗保险的灵活就业人员同步参加生育保险，未就业妇女通过参加城乡居民基本医疗保险享受生育医疗待遇。
随着新业态、新经济的发展，各方十分关注灵活就业人员的社会保障问题。“《指导意见》中明确，地方可以探索将灵活就业人员纳入生育保险的覆盖范围，这是非常好的信号。”黄匡时表示，灵活就业人员及未就业妇女没有固定的用人单位，不在当前的生育保险法定覆盖范围。探索灵活就业人员参加生育保险、有利于健全完善制度，也有利于解除其生育的后顾之忧。“其实《指导意见》多次提到有条件的地方可以积极探索，这就传递了‘鼓励探索、先行先试’的积极信号，有助于推动生育支持政策从由上而下向由下而上转变。”
中央财经大学法学院教授沈建峰告诉记者，在《女职工劳动保护特别规定》所规定的98天产假之外，奖励假、育儿假、陪产假等与生育有关的假期期间劳动者的工资待遇等如何处理，目前没有明确的法律规定，还有一些地方规定由企业承担。这种安排增加了企业负担或者减少了劳动者的收入，导致企业不愿意落实这些假期，劳动者不敢或者不愿意休这些假。
“《指导意见》提出要结合实际完善假期用工成本合理分担机制，明确相关各方责任，采取切实有效措施保障职工假期待遇。未来应通过完善生育保险制度等，持续解决好该问题。”沈建峰说。
安居是乐业的前提，也是幸福生活的一部分。《指导意见》在住房方面也提出了具体的支持举措。比如，对购买首套自住住房的多子女家庭，有条件的城市可给予适当提高住房公积金贷款额度等相关支持政策。加快发展保障性租赁住房，促进解决新市民、青年人等群体住房困难。
“住房是影响城市人口生育非常大的因素，有时甚至是首要因素。”黄匡时告诉记者，《指导意见》推动住房公积金帮助多子女家庭租赁或购买房屋，是进一步完善积极生育支持措施、保障和改善民生的重要体现。同时，他也建议各地在具体落实时能进行进一步探索，例如提高年轻人的婚房贷款额度、降低首付比例等，解决年轻人没有婚房问题，降低婚育压力。
来自住房和城乡建设部的消息显示，近年来，住房和城乡建设部会同相关部门，指导督促各地进一步规范发展公租房，通过实物保障与租赁补贴并举，不断加大对城镇住房收入困难家庭的保障力度。截至去年底，通过公租房保障帮助111.4万有未成年子女的家庭，6.9万三孩家庭，2.3万计划生育特殊困难家庭解决了住房问题。
积极构建生育友好的就业环境和社会氛围，破解“不敢生、不想生”难题
《指导意见》提出，构建生育友好的就业环境，包括鼓励实行灵活的工作方式、推动创建家庭友好型工作场所、切实维护劳动就业合法权益；加强宣传引导和服务管理，包括积极营造生育友好社会氛围、建立健全人口服务体系。
减轻家庭生育养育成本，构建生育友好的就业环境，对于增进家庭福祉、提高生育水平具有重要意义。然而，构建生育友好的就业环境并不简单，它涉及许多客观存在且很难克服的问题。比如，生育必然会导致某些隐性影响，如增加企业的用工成本。
陈卫民建议，政府在提供强制性法律保护的同时，要积极探索有效方式鼓励企业承担社会责任。
对于有稳定工作的群体来说，各方面的保障相对完备，《指导意见》提出探索将灵活就业人员纳入生育保险覆盖范围。
“灵活的工作方式主要包括弹性上下班、居家办公、远程工作等工作方式。这种工作方式将导致劳动者的工作和生活场所界限不清，会导致用人单位用工管理成本增加，商业秘密保护的压力等，也会导致劳动者隐形的加班，个人信息的泄露。”沈建峰建议，需要在技术和法律制度上为区分工作和生活时间做好安排，为各种信息保护提供制度和技术基础。“唯有如此，灵活的工作方式才可能实现，也才可能实现工作与家庭兼顾。”
在陈卫民看来，当前我国生育率较低，一方面由于生育人群基数减少、初婚初育年龄推迟，另一方面在于人们生育乃至于结婚意愿的降低。
“一般认为生育意愿低的直接原因是生育成本高，即所谓‘养不起’。成本论的逻辑通俗易懂，但却可能导致人们忽视生育意愿降低背后更深层次的原因。”陈卫民认为，现实中，虽然有不少人确实是因为担心生养不起孩子而不生或少生的，但有一些经济条件很好的人也不愿多生，甚至不生、不结婚。
哪些因素影响了年轻人的婚姻观？全国政协委员徐丛剑曾在“倡导正确婚育观，保障社会大健康”的提案中分析：随着受教育程度的提升，追求自由、强调独立人格的年轻人，对婚姻的必要性持保留态度，房产购置、房贷压力、赡养责任等随婚姻而至的成本，也在无形中阻碍了婚姻的缔结。
在陈卫民看来，要提高生育意愿和生育水平，既需要通过政府的公共政策降低生育的私人成本，包括扩大托幼服务社会供给，增加育儿假期和津贴，鼓励企业制定更友好的工作-家庭平衡计划等，还需要对育龄人群从社会价值观方面加以引导，发掘传统家庭伦理和责任文化的现代意义，树立正确的人生观、价值观、消费观，消除消费主义文化的不良影响，引导年轻人合理消费等。
“生育友好型社会的建设不可能一蹴而就，不仅需要一系列综合性的政策支持，也要做好观念引导。”陈卫民表示，破解“不敢生、不想生”的难题，最重要的是找到个人、家庭、用人单位和国家的“最大公约数”。