贯通自然资源行政监督和纪检监察监督 整治乱占耕地
有地才有粮
中央纪委国家监委网站 黄秋霞 左翰嫡
江西省抚州市金溪县采取多种措施，全力推进耕地“非农化”“非粮化”整治。图为7月7日，在该县陆坊乡万花道田园综合体，农民正在加紧清理耕地上的非粮作物，准备重新种植水稻。 （图片来源：人民视觉）
7月14日，国家统计局发布数据显示，2022年全国夏粮总产量14739万吨，比上年增加143.4万吨，增长1.0%。在全球疫情持续蔓延、多重风险因素交织叠加、国际粮价高企的背景下，夏粮抗灾保丰收，为应对风险挑战增添底气。
“有地才有粮。”耕地是粮食生产的命根子。当下我国耕地保护形势如何？需要解决哪些突出问题？纪检监察机关如何强化政治监督，守住耕地红线、确保粮食安全？记者采访了多位相关部门负责同志。
粮食产量连续7年稳定在6500亿公斤以上，但全国耕地面积变化趋势需高度警惕
2021年8月，第三次全国国土调查结果出炉。数据显示，2019年末全国耕地19.18亿亩，过去10年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩；人均耕地面积1.36亩，不足世界平均水平的40%。
“越是有粮食吃，越要想到没粮食的时候。我反复地讲，中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。决不能在吃饭这一基本生存问题上让别人卡住我们的脖子。”同年12月召开的中央经济工作会议上，习近平总书记谆谆告诫。
食为政首，谷为民命。经过艰苦努力，我国实现了从几十年前4亿人吃不饱到今天14亿多人吃得好的历史性转变，有力回答了“谁来养活中国人”的问题。党的十八大以来，我国粮食生产连年丰收，粮食产量连续7年稳定在6500亿公斤以上，人均粮食占有量达483公斤，明显高于世界平均水平。
“但也要清醒认识到，我国粮食安全基础仍不牢固，耕地资源空间分布不均衡，总体质量不高，超过一半的耕地靠天收。特别是当前世界百年未有之大变局和世纪疫情交织，经济全球化遭遇逆流，世界进入新的动荡变革期，紧平衡仍然是粮食安全的长期态势。”自然资源部相关部门负责同志说。
一道数学题，揭示了严守耕地红线对确保国家粮食安全的重要性：我国有14亿多人口，每天要消耗70万吨粮食、9.8万吨油、192万吨菜和23万吨肉，满足如此庞大的消费需求，每年的农作物播种面积需要稳定在23亿至24亿亩，按1.3的复种指数（一定时期内在同一地块耕地面积上种植农作物的平均次数）倒推计算，耕地必须保持在18亿亩，这是保证中国人民每天到点开饭、不饿肚子的底线。
自然资源部耕地保护监督司综合处处长陈秀欣告诉记者，近年来，我国耕地保护力度不断加大，从全国层面看，目前的耕地数量控制在国家规划确定的耕地保有量目标任务内，但从耕地面积减少的趋势看，耕地保护形势不容乐观，必须坚持最严格的耕地保护制度。
“大棚房”、农村乱占耕地建房、破坏生态环境建“私家庄园”等问题冲击土地利用秩序，重点整治剑指“非农化”突出问题
据了解，自2018年自然资源部成立以来，全国共立案查处土地违法案件29.07万宗，移送纪检监察机关给予党纪政务处分14047人；部挂牌督办20起、公开通报240起土地违法案件……
记者梳理自然资源部以及各地公开通报的相关案例发现，耕地保护乱象主要集中表现为违法占用耕地挖湖造景、违法改变耕地用途用于非农业建设、“大棚房”、农村乱占耕地建房、破坏生态建“私家庄园”等问题。其中，“大棚房”问题的特点是“偷梁换柱”，借助农业大棚之名，建设住宅、餐饮、娱乐等非农设施或者违规利用农业设施进行非农经营。农村乱占耕地建房是在耕地上建设的、没有合法合规用地手续或手续不全的各类房屋。“私家庄园”问题的特点是触碰耕地保护红线，且往往破坏生态环境。
例如，山西省大同市某农投公司在8栋钢架大棚内建设餐饮娱乐、培训教学等设施，占用耕地达105.20亩；云南省曲靖市马龙区旧县街道某工业用地被查实乱占耕地51.12亩。
部分案例还涉及“死灰复燃”问题。如，吉林省磐石市朝阳山镇大福安村小福安屯龙泰牧业违建的别墅本应被没收，并进行“三清”“两断”“三封”，但有关部门未及时发现新建项目超面积建设，以及擅自改变建设规划侵占一般耕地的问题。
乱象种种，究其本质是违法违规改变耕地的性质和用途，改变农业生产功能，触碰耕地保护红线，导致应用于农业种植的耕地“非农化”“非粮化”，破坏正常土地利用秩序，更直接影响国家粮食生产能力、生态环境保护。
自然资源部执法局局长崔瑛认为，认识不到位、利益驱动、土地利用监管和执法不严、相关政策不完善是主要原因。“许多地方对耕地保护虽有认识，但一到具体问题就深不下去、多钻空子，查处力度不够、追责不严格、整改不深入等监管不到位，相关法律规定也不够清晰。”
聚焦耕地保护突出问题，自然资源部会同各地区、各部门开展“大棚房”问题专项清理整治行动及“回头看”、农村乱占耕地建房专项整治、破坏生态环境建“私家庄园”问题清查整治等3项重点整治工作，向社会公开通报数百起典型案例，主动接受监督。
整改工作重在深入。据介绍，国家自然资源督察机构连续4年对省级政府耕地保护情况开展监督检查，对发现的“非农化”“非粮化”突出问题向省级政府印发督察意见书，督促严格整改。通过例行督察、专项督察、日常督察等方式掌握耕地保护和利用情况，主动约谈和督促省级政府约谈97个地市政府负责人，压实地方主体责任。
2021年，自然资源部对9省份探索开展矿产资源督察发现，在坚决制止耕地“非农化”有关通知下发后，仍有75个采矿项目违法占用耕地2703.68亩（含永久基本农田1081.97亩），目前已在本系统进行通报，要求地方切实整改。
2020年7月3日，国务院召开电视电话会议要求以“零容忍”的态度坚决遏制新增乱占耕地建房行为。自此以后，违法占用耕地新建、扩建、续建或非法出售的房屋，都属于“顶风违建”，对其发现一起、处置一起、曝光一起，将问题线索移交纪检监察机关、司法机关严格追究责任。
“在加强监管、严格执法的同时，也要改进管理和服务。”崔瑛指出，自然资源部已联合农业农村部印发《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》和《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》，从疏、堵两方面防范和化解农村乱占耕地建房问题。
采取“长牙齿”的硬措施，严守18亿亩耕地红线
保护耕地，要严格划定耕地和永久基本农田红线并落地上图。记者了解到，按照党中央、国务院决策部署，自然资源部会同有关部门在浙江、江西等5省份开展了“三区三线”划定试点，“三区”指农业空间、生态空间、城镇空间三种类型的国土空间，“三线”则是对应的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线。
“值得注意的是，在划定‘三区三线’时，耕地保护和永久基本农田是排在第一优先序的，确保优质耕地应划尽划、应保尽保。”陈秀欣告诉记者，除严格限定的6类合理情形外，所有现状耕地必须全部划入耕地保护红线，带位置分解下达，并做到“数、线、图”一致，作为耕地保护长效监管的基础。
严格耕地用途管制，落实好“两个平衡”十分重要。“一直以来，我们严格管控耕地转为建设用地，非农建设确需占用耕地的，实行占补平衡，必须补充数量质量与占用地块相当的耕地。”陈秀欣介绍，近年来，自然资源部紧盯补充耕地真实性，自2018年以来连续4年组织开展补充耕地核查，涉及补充耕地项目15.8万个，查出问题的比例平均占5.2%，问题项目全部退回地方整改，确保补充耕地真实、可信。同时，建立补充耕地公开制度，通过部门户网站陆续公开4万余个补充耕地项目信息，主动接受社会监督。
第三次全国国土调查结果显示，过去10年间，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。在此背景下，进出平衡政策应运而生，与占补平衡一同构成坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的双重防线。“农业结构调整和国土绿化已成为耕地减少的主要原因，为守住耕地红线，对耕地转为林地、园地等其他类型农用地也要严格管控。”陈秀欣介绍，去年底，自然资源部、农业农村部会同国家林草局印发的《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，新设立耕地“进出平衡”制度，明确要求对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，必须在年度内补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。
陈秀欣表示：“实施耕地‘进出平衡’要把握好两点，一是要严格管控‘进出平衡’的耕地质量和布局。一方面，要将难以稳定利用耕地逐步置换为稳定利用耕地，总体提升耕地质量。另一方面，要逐步调整不符合自然地理格局的土地利用方式，引导陡坡山地上种植果树、林木，平原上原先种植果树、林木的逐步恢复为耕地，优化空间布局。二是耕地恢复要坚持实事求是、稳妥有序，切实维护农民合法权益，坚决防止‘简单化’‘一刀切’。”
节约集约是促进少占、不占耕地的重要手段。近年来，自然资源部一手抓严控新增，一手抓盘活存量，促进土地节约集约利用。据了解，自然资源部改进新增建设用地指标下达方式，除国家、省级重点项目实行“指标跟着项目走”外，城镇建设、地方项目新增用地指标与已消化盘活的批而未供和闲置地数量挂钩，倒逼盘活存量土地，4年来全国共处置2018年底前批而未供土地1372万亩、闲置土地436万亩。
制度建立起来了，如何真正让其“带电长牙”？陈秀欣表示，下一步将按照地方各级“三区三线”划定成果及国土空间规划，逐级签订耕地保护目标责任书。以此为基础，加强对地方耕地保护利用情况的动态监测监管，及时掌握耕地占补平衡、“进出平衡”落实情况和耕地质量变化情况，纳入耕地保护责任目标考核。通过考核压实各级党委政府耕地保护责任，对完成保护目标、成效显著的省份给予奖励，对没有完成保护目标的实行补偿性惩罚。同时，加快推动《耕地保护法》等立法进程，将耕地保护党政同责、耕地年度“进出平衡”、耕地“非农化”“非粮化”禁止性规定等要求和政策措施上升为法律规定。
强化政治监督，推动整治工作，压实保护耕地资源责任
党中央决策部署到哪里，政治监督就跟进到哪里。“作为耕地保护主责部门，自然资源部党组及司局贯彻党中央耕地保护决策部署的情况是监督之重。”中央纪委国家监委驻自然资源部纪检监察组主要负责同志介绍，该纪检监察组督促自然资源部结合职能职责、重点任务建立工作台账，既督查其落实销号情况、又督查整改成效，严防认识不高、责任不清、空喊口号、虚假整改。
据介绍，围绕驻在部门3项重点整治工作，该纪检监察组开展专项监督，贯通协调自然资源行政监督与纪检监察监督。“在监督机制上，我们与驻在部门国家自然资源总督察办公室、执法局等建立常态化联络贯通制度，确保重要信息传递通畅，还要求共享督察意见书、督察建议函、通报案例等信息，并要求做好违纪违法线索移交工作。在监督方式上，我们通过座谈约谈、调阅资料、走访调研，前往福建、辽宁、海南实地监督等方式压实责任。”该负责同志说。
“2020年3月以来，我们多次参加自然资源部部长专题会、联合办公会、督察专题会、卫片执法工作部署动员会等会议，既要求提高政治站位，又根据整治目标、阶段任务等，提出具体要求、监督建议，找准监督着力点。”驻自然资源部纪检监察组一级巡视员皮影介绍，在监督农村乱占耕地建房整治方面，要求加大对地方反映问题的督促整改力度，尤其是时有发生的新增问题，密切关注“未批先建”问题，协同有关司局做好项目用地审批监管工作；在监督“大棚房”整治方面，要求警惕地方数字整改、虚假整改，确保数据真实准确、后续整改保质保量，建议适时开展“回头看”、防止死灰复燃……
皮影告诉记者，耕地资源的审批、监管、执法等职责重大，权力较为集中。为保持严的态势、推动高效整治，纪检监察组及时向中央纪委国家监委报送“大棚房”反弹、农村乱占耕地建房仍有新增、“三调”中弄虚作假、调查不实等问题，并督促自然资源部对党员干部包庇纵容、失职渎职问题线索移交地方纪检监察机关深挖细查。督促自然资源部组织地方对破坏生态环境建“私家庄园”问题开展责任排查，对发现的问题线索移送地方纪检监察机关作出党内问责和政务处分。
“耕地保护不可能一蹴而就，必须久久为功，关键在于保持监督的压力常在。”该负责同志表示，面对耕地保护的新形势、新要求，要加大监督力度，压实主体责任，纠治形式主义官僚主义问题，“以下看上”推动问题整治取得实效。