黑龙江省佳木斯市汤原县纪委监委紧盯惠农政策落实情况，深入村屯开展监督检查。图为11月1日，该县纪检监察干部到香兰镇红胜村，向滑子蘑种植农户了解惠农政策补贴落实情况。张博 摄
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。惠农资金是各级财政安排用于“三农”各项投入的资金，能否用好用足用到位，关乎民生福祉，关乎全面推进乡村振兴大局。
2022年4月至6月，中央纪委国家监委党风政风监督室青年理论学习小组组建调研组，围绕“加强惠农资金监督”开展专题调研。调研组充分吸收财政部、农业农村部相关司局同志的意见建议，选取黑龙江省汤原县、福建省晋江市、湖南省涟源市、四川省通江县、新疆维吾尔自治区阿克苏市等5县市“解剖麻雀”，抽样分析腐败和作风问题典型案例，梳理惠农资金“有哪些”“有多少”“归谁管”“怎么发”等基本情况，总结加强监督的经验做法，找准突出问题及监督难点，针对性提出建议举措。
惠农资金管理使用基本情况
惠农资金主要是指各级财政安排用于“三农”各项投入的资金，大体可分为三大类：一是直补资金，指到人到户给农民的直接补贴资金；二是项目资金，主要包括支持农业生产发展、农村合作社经营等方面的产业项目资金，以及农村道路、水利等基础设施建设项目资金；三是农村公共服务资金，即用于农村教育医疗、养老社保、文体服务等方面的公共服务资金。调研发现，当前惠农资金呈现“五多”特点。
资金数量多。根据中国统计年鉴数据显示，党的十八大以来，农林水事务支出占财政支出的比重保持在9.3%至9.9%之间，此外，教育、社会保障和就业等支出中也有相当一部分用于“三农”。从5县市2021年支出惠农资金看，最多的达18.1亿元，最少的也有9.6亿元，占财政支出的比重在7.0%至32.9%之间。
资金名目多。中央、省、市、县均可设立，且根据工作形势任务不断调整变化。以四川省为例，纳入“一卡通”监管平台管理的各级惠民惠农财政补贴资金多达1202项。农业农村部重大补贴政策一般设定3至5年的实施周期，到期评估并根据结果调整完善，目前给农民直接补贴资金中的耕地地力保护补贴，就是由原来的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴合并而来。
涉及部门多。实践中，惠农资金管理实行的是每一项资金对应一个管理办法，涉及财政、发改、农业农村、乡村振兴、教育、民政、人社、住建、交通、水利等诸多职能部门。5县市惠农资金主管部门最多的达28个，最少的也涉及12个。
管理环节多。惠农资金落实往往要经历申报、公示、审批、发放等多个环节，管理链条较长。以晋江市发放耕地地力保护补贴为例，发放须经过以下环节：村（居）委会逐户登记核实申报信息并公示，镇（街道）汇总审核公示，市农业农村局会同市财政局共同测算补贴金额，镇（街道）核定补贴金额报送至市农业农村局，市财政局将补贴资金拨付给市农业农村局，市农业农村局委托金融机构以“一卡通”方式发放。
发放方式多。不同类型、不同地方惠农资金发放方式存在较大差异。就项目资金来看，有的财政直接拨付到合作社、工程承包方等项目实施主体，有的财政下达至主管部门后再由主管部门拨付。就直补资金来看，有的通过“一卡通”监管平台集中发放，有的以“一事一卡”方式发放，有的仍然以现金形式发放。就农村公共服务资金来看，主要通过各级财政一般性转移支付拨付至有关主管部门或者乡镇。
加强惠农资金监督经验做法
各级党委政府、纪委监委和有关职能部门积极履职尽责，采取有力有效措施，加强资金全链条监管，保证惠农资金管理使用安全高效。
强化日常监管，筑牢惠农资金安全防线。党中央、国务院和有关部委统筹谋划推进，加强顶层设计，出台《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》《农业生产发展资金管理办法》等一系列制度文件，切实提升涉农资金使用效益。财政部、农业农村部每年发布重点惠农政策清单，推动各省建立惠农政策、资金及问题台账，确保全面清点、不留死角。地方党委政府和职能部门扛起监管责任，陕西省梳理惠农资金管理风险点，建立“一案（专项方案）一表（进度表）一单（调度单）一牌（问题项目黄、橙、红牌预警）”工作机制，一对一跟踪问效；山东省以“政策、资金、项目”为主线，连续3年开展乡村振兴专项审计，重点追踪财政衔接资金预算管理、分配拨付、绩效评价及项目建设情况。
选准“小切口”开展专项整治，集中攻坚突出问题。聚焦惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理突出问题，财政、农业农村等7部门联合部署开展专项治理，建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作格局，着力纠治部分市县补贴项目散碎交叉、补贴发放和管理不够规范等突出问题。各地聚焦个性化问题，因地制宜开展专项整治。四川省以生猪保险为切入点推进涉农保险保费补贴管理问题专项治理，斩断保险机构、基层站所、养殖户的腐败链条，规范投保理赔程序，追回补贴资金6000余万元。辽宁省在全省1351个乡镇、街道，集中开展涉农、民生领域资金和项目问题大排查大起底，发现问题近40万个，向群众补发各类补贴近4亿元、解决未到位项目资金超5亿元。
优化方式方法，提升惠农资金监督质效。探索数字监督，财政部将中央财政承担的直补资金等纳入直达资金监管系统，确保每笔资金支付及时、流向可查；湖北省研发“扶贫和民生领域政策落实监察系统”，通过跨部门、领域、行业数据交叉比对发现问题，2021年共查实整改各类问题9万余个。推动信息公开，安徽等27省区市在部门网站、微信公众号等线上渠道公开惠农资金信息；四川省巴中市在144个村（社区）开展惠民惠农财政补贴资金集中公开放榜活动，对申请条件、补贴标准、受益对象、发放金额等公示唱榜。鼓励群众参与，浙江省临海市开展“清风板凳会”活动，将惠农资金政策执行情况作为重要内容，做到重点项目对象必访、低收入农户必访、特殊群体必访。
严肃监督执纪问责，保障惠农资金落地见效。纪检监察机关坚持“查改治”一体，以过硬监督为惠农资金落实保驾护航。加强监督检查，湖南省涟源市纪委监委着眼“抓常”，督促各职能部门按照“村不漏户、户不漏人、人不漏项、项无差错”要求全面自查自纠，聚焦惠农资金申报发放等关键环节，推动整改问题240余个，清退资金200余万元。严肃执纪问责，新疆维吾尔自治区纪委监委建立惠农资金问题线索提级办理、集中交办、限期办结等工作机制，2021年以来查处涉及“一卡通”资金发放问题1000余件、处理1200余人。深化以案促改，河南省纪委监委深入剖析农村低保违纪违法案件，推动出台低保经办人员和村委会干部近亲属享受低保备案制度，打造阳光低保。
结合案例看问题特点
从调研了解、案例分析的情况看，惠农资金管理使用中的腐败和作风问题仍易发多发，呈现五方面特点。
从不同层级看，市县违规决策、监管不力问题多发，镇村直接向惠农资金“伸黑手”问题突出。一些市县党委政府和有关职能部门执行惠民政策变形走样、落实惠民资金监管不力问题多发，占市县层面案例总数的近一半。乡镇（街道）和村是惠农资金管理使用的“最后一公里”，“鸡脚杆上揩油”等直接损害群众利益问题占镇村层面案例总数的七成以上。此外，有的政策制定存在“不接地气”、脱离实际搞“一刀切”等形式主义、官僚主义问题。一些地方和金融单位出台支农金融贷款政策，但门槛高、程序复杂、技术指导滞后，不少农民不敢贷、不会贷、不愿贷。
从地域特性看，与各地经济发展水平、农业资源禀赋差异相应，惠农资金问题表现各不相同。经济欠发达地区对到人到户资金“动手脚”问题相对较多，发达地区对产业项目“做文章”等问题相对突出。西部某县级市2021年以来查处的惠农资金案件中，涉及小麦补贴等到人到户资金的占比93%。东部某省惠农资金问题主要发生在乡村振兴项目、集体产业、要素资源使用分配等领域，2018年至2021年查处上述领域问题环比增长40.3%、87.2%、97.7%。农业资金补贴问题与当地农业产业结构、经营模式具有较强的关联性。河南省作为“中原粮仓”，涉粮问题相对突出；黑龙江省农业机械化程度高，农机补贴类问题易发多发。
从资金类型看，项目资金问题集中在招投标、验收环节，直补资金问题集中在申报、发放环节。项目资金管理使用中围标串标、违规分包、虚假验收等问题多发。某县水利局原局长违规招投标拿下坡耕地水土流失综合治理工程项目，“打通关节”以虚假投资评审报告通过省、州、县三级验收，导致国家多方筹款的1000万余元惠农项目资金近7成落入单位小金库和个人腰包。到人到户类直补资金申报发放中截留挪用、“雁过拔毛”等问题多发。某省一名镇干部授意村干部向获得危房改造款的农民索要“辛苦费”近22万元。西部某县民政局低保办原主任，以需花钱找关系名义坑骗群众7.3万元大病救助款中的4.5万元。
从使用质效看，需高度警惕政绩冲动、管理缺位、机制不顺等导致的资金低效问题。有的盲目上马政绩工程浪费资金，某省一名原县委书记“拍脑袋”决策，县财政投资1000万元建设的600亩有机蔬菜大棚项目，竣工即成摆设。有的惠农项目缺乏可行性规划、后续管理运营跟不上，沦为“花瓶项目”。某省耗费中央补贴4650万元，建设近万个农村信息入村工程，后因运营模式不成熟、脱离群众需求等问题名存实亡。有的职能部门监管存在盲区，一些人成立农业合作社等新型农业经营主体，搞“空壳”经营，实质上是为了争取优惠、套取补贴、办理贷款。
从监督监管看，意识不强、能力不足、协同不畅等短板依然存在。有的不想监督。一些部门对惠农资金一发了之，只注重是否完成发放指标，监管检查、项目验收“形式化”。基层熟人多、圈子小，部分干部发现问题不指出、不上报，甚至有意遮遮掩掩。有的不会监督。惠农政策资金专业性强，标准、对象和范围各不相同且不断调整变化，一些基层干部对惠农资金有哪些、有多少说不出个“一二三”。有的各自为政。惠农资金监管涉及财政、教育、人社、农业农村等多部门，“烟囱林立”导致各部门间协作配合不畅，容易滋生问题。
监督保障惠农资金精准落实
监督保障惠农资金精准落实，是纪检监察机关的重要任务，必须作为“国之大者”强化政治监督，以压实责任为牵引，以分级分类为思路，以探索深化智慧监督为依托，以强有力的监督执纪为保障，推动提升惠农资金管理使用质效。
进一步压紧压实责任。在促进地方党委政府主体责任、职能部门监管职责、纪检监察机关监督责任贯通协同，凝聚工作合力上下功夫。推动财政等部门对各级惠农资金配套、衔接机制进行研究，着力克服资金拨付时间错配、使用低效浪费等问题。推动农业农村等业务主管部门健全惠农资金绩效监督制度，提升项目论证、绩效考核科学性。
进一步推动分级分类整治。把握不同地方、不同层级、不同领域惠农资金突出问题和阶段性特征，有的放矢进行整治。探索在县级以下纪检监察机关和相关派驻纪检监察组建立基层监督联系点，以下看上，深入了解惠农资金使用管理监督情况。针对突出问题选择“小切口”，组织、参加或者督促开展集中整治、专项治理。
进一步探索智慧监督。充分运用大数据、云计算等信息化手段，把监督嵌入涉农资金使用管理全链条、各环节。持续跟进惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理平台建设，推动实现2023年一个平台发放目标。大力推进党风政风监督信息综合平台建设，贯通运用职能部门数据信息，精准发现问题、分析研判、预警纠治。
进一步强化执纪问责。把查办案件作为强化惠农资金监督管理的有力抓手，斩断伸向惠农资金的“黑手”。对2020年以来惠农资金问题线索开展“大起底”，“存量清零、增量随清”，以“零容忍”态度惩治惠农资金管理使用中的腐败和不正之风。加大对典型案例通报曝光力度，释放从严信号。（中央纪委国家监委党风政风监督室青年理论学习小组）