派驻监督是党的自我监督的重要形式，中央纪委依据党章规定，率先在中央一级党和国家机关设立派驻机构实现全覆盖，并对机构名称、责任权限、工作关系、管理保障、组织领导等作出了明确规定。当前，中央纪委、省纪委已基本完成了全覆盖的目标要求，目前正有计划地推进州、县两级纪委派驻机构全覆盖工作。现结合怒江州实际，就目前派出纪工委、监察分局改革存在的问题进行分析，探讨对策。
一、州纪委监察局派出纪工委、监察分局基本情况
2008年4月，根据省纪委、省监察厅关于在全省所有州市全面推行完善派驻机构统一管理的改革的部署，出台了《怒江州州直单位纪检监察派出（驻）机构统一管理实施方案（试行）》。 除州公安局、州司法局纪委和州法院、州检察院纪检组编制暂维持现状外。将州纪委监察局已派驻和拟派驻的原24个派驻（出）纪检组（纪委）进行重新整合，集中派出4个纪工委监察分局，每个纪工委监察分局行政编制5名，共20名，编制单列，由州纪委监察局根据派驻（出）机构改革工作的需要，统一调配使用。明确为正处级机构，按照党群口、社会事业口、经济贸易口、重点项目口。分类监管77个州直单位，实行一套班子、两块牌子运行模式。
从成立8年的实践来看，实行纪工委监察分局统一管理，对驻在部门权力运行、重点环节等部位实施了有效监督，特别是2014年“三转”回归到“监督执纪问责”主责主业上以来，派出纪工委、监察分局有力推动了驻在部门的党风廉政建设、“两个责任”落实和反腐败工作的全面开展，各项工作均取得了一定成效。
二、派出纪工委、监察分局目前工作中存在的问题
怒江州现行的纪检监察派出纪工委模式虽然一度发挥了重要作用，但工作显然已经滞后于形势发展需要，主要存在以下六个方面的问题：
（一）监督面广、力量分散。4个派出纪工委、监察分局承担着77个州级部门的监督联系任务，平均每个派出纪工委、监察分局需监督联系19个单位（部门）。存在着监督联系单位（部门）多、监督力量弱化、对重点单位（部门）和关键环节难以实现有效监督等问题。
（二）体制不顺、成效不好。长期以来，派出纪工委、监察分局采取统一领导、统一管理的模式，虽有利于人员管理和工作安排，但同时也使派出机构产生了“听指挥打仗”的依赖感，独立开展监督执纪的能力弱化。一方面派出纪工委、监察分局与纪委监察局机关各室之间的分工协调还存在一些问题，存在工作职能交叉、多头抽调纪工委人员情况；另一方面，纪工委开展工作存在主观能动性发挥不好，“规定动作基本做到位，自选动作不多”现象，导致工作成效不明显。
（三）意识不强、工作被动。由于派出纪工委、监察分局定点在驻在部门上班开展工作，对其他负责监督联系的部门沟通交流少，一些单位主动接受监督意识不强，一些重要会议不通知派出纪工委监察分局列席，一些重要工作情况不及时上报，造成纪工委与其监督联系单位之间的工作出现脱节，出现了一些工作监督的“空场”和“盲点”。
（四）监督脱节、实效性弱。一是派出纪工委、监察分局由于无法参加一些由州委、州政府召开的涉及各职能部门并由各职能部门具体承办实施相关工作的工作会议和接收相关文件，无法及时掌握政策、信息和工作安排，导致对驻在和联系单位的“三重一大”事项的监督工作出现脱节；二是由于各监管单位的性质和工作职责不同，廉政风险预警防控的部位和重点也各不相同，派出机构如不经过深入调查了解，就难以制定有针对性的监督防范措施，监督效能就要大打折扣，导致监督的针对性不强。三是部分监管单位由于与派出纪工委监察分局沟通联系少，报告少，参与少，监督滞后，导致派出机构对所监管单位出现的廉政风险隐患难以及时发现，影响难以挽回，监督的时效性不高。
（五）探头迟钝、监督滞后。一方面，派出纪工委、监察分局虽然常年在驻在部门“蹲点”，但派出纪工委监察分局对监管单位基本以参加会议、巡查走访、监督检查等方式开展工作，对单位的实际情况了解不够深入，难以真正融入单位的实际工作，导致监督的全面性不够，在落实事前参与、事中监督方面执行力度不够，存在监督滞后问题；另一方面，在驻在部门久了，容易降低判断力，产生“不识庐山真面目”的现象，对一些对苗头性、倾向性问题感觉不敏锐，不能及时发现，使纪检工作处于“头痛医头、脚痛医脚”的低水平运作层面，缺乏实招和高招。
（六）循环不畅、活力不足。一是派驻干部交流出口不畅。体内循环机会少，体外循环基本没有可能。不少人十几、二十年长期在一个单位工作，缺乏学习的动力，容易产生惰性和暮气。二是进步成长受限。目前，虽然派出纪工委、监察分局业务工作和组织人事方面由州纪委实行统一管理，但实际上工作圈子、人际交往多在派驻单位，使派出纪工委监察分局干部常常有“在驻在单位是外人，到纪委来是客人”的感觉；加之由于远离机关，难以进入领导和组织视线，甚至在年终考核、民主推荐、评先评优方面，也由于票数不高处于劣势，工作的信心和动力受限。
三、派驻机构改革的思考
加强派驻机构建设，是党中央依据党章规定，从形势判断和目标任务出发，坚持党要管党、全面从严治党作出的重大决策部署，是纪检监察机关深化“三转”、强化监督执纪问责的重要和有效路径。从2015年初，中央制定出台《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》，到2016年7月，云南省委制定出台《关于加强云南省纪委派驻机构建设的意见》，都是党要管党、从严治党的重要制度支撑，意见对派驻工作作出了强有力的指导和规范。派出纪工委、监察分局的改革必须要符合中央、省委《意见》精神，必须在思想认识上引起高度重视，不折不扣抓好落实。中央纪委、省纪委全覆盖模式，为州一级推进全面派驻作出了示范，怒江州有计划地推进州、县两级纪委派驻机构全覆盖工作，确保党内监督没有例外、不留死角。
（一）机构设置方面
一是实现全面统一派驻。通过统一收归、新设、调整等方式，实现州一级党和国家机关派驻机构全覆盖。具体来说，就是将派出纪工委、监察分局和州直各单位（含企事业）的派驻纪检组、纪委全部收回，由州纪委统一向州一级党和国家机关派驻纪检机构。统一名称为州纪委派驻纪检组，各派驻机构由州纪委直接领导、统一管理，向州纪委负责。
二是监督全覆盖。目前，怒江州级党政群机关和企事业单位93家（含政法系统、部门代管机构、直属企事业单位），除去州纪委监察局不需派驻外，需对92家（州委工作部门和州委管理群团单位17家、人大机关、政协机关、州政府工作部门和政府管理群团单位30家、州政府派出机构1家、州政法系统5家、州参公事业处级单位18家、州事业处级单位16家、州本级国有企业3家）实行派驻全覆盖。
三是机构设置的形式。可参照中央纪委、省纪委全覆盖模式，根据工作需要和业务关联性，采取单独派驻和综合派驻两种形式。对系统规模大、直属单位多、监督对象多的部门，单独设置派驻机构；对业务相近、相关或者系统规模小、监督对象少的部门，综合设置派驻机构。
四是机构领导名称、人员编制设置。派驻纪检组领导干部职务名称统一为“派驻纪检组组长、副组长”，组长为处级配备（可按正处级配备，也可按副处级配备），副组长按正科级领导配备。
（二）职能调整方面
州纪委派驻机构是由州纪委派出、驻在州级机关、履行党的纪律检查职能的常设机构，可以说是一支驻在部门单位不走的“巡视组”，其职能的定位非常重要。这种监督是长期性、日常化、“融入式”的监督，有足够的精力、充足的时间去了解情况、发现问题。
一是站稳立场，紧紧依靠派出机关开展监督。党章赋予纪委党的纪律检查职能，派驻监督是纪委纪检职能的重要组成部分，其本质是党内监督。发挥“派”的权威，就是要全面履行党章赋予的三项任务，真正体现党章对纪委的定位，把党的纪律和规矩挺在前面，以严明的纪律确保中央、省委、州委政令畅通，坚决维护中央、省委、州委权威。
二是理顺纪检组与驻在部门党委党组的关系。派驻机构与驻在部门的关系是监督与被监督的关系，但实际工作中，由于工作惯性、思维惯性等原因，“领导与被领导”关系还不同程度存在，还应进一步完善监督的载体和平台，充分体现和强化监督与被监督的关系。纪检组长作为派驻机构履职的第一责任人，可以担任驻在部门党组成员或领导班子成员，但不分管其他业务工作，必须一心一意干纪检，维护党章和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议执行情况，推进驻在部门的党风廉政建设和反腐败工作。
三是突出监督重点、抓住“关键少数”。派驻机构监督重点对象主要是驻在部门领导班子及州管干部和处级干部，其职责职能在于着力加强对驻在部门本级机关和直属单位的监督。
（三）管理保障方面
一是业务管理方面。州纪委应明确州纪委安排派驻机构负责人参加有关重要工作、会议和活动的规定，建立健全相关制度，加强对派驻机构信访举报、问题线索处置、执纪审查等工作的督促检查和指导协调。使派出机构行使职权有章可循，有规可依。
二是履职监督方面。中央纪委、省纪委的《意见》已经从体制机制上作出了明确要求，重点要在加强和完善报告制度上做文章，制定出台派驻机构向州纪委报告工作等制度，加强对派驻机构及其负责人履职情况的检查考核，增强“派”的权威的同时，也要强化派出纪检组对州纪委的“归属感”。
三是干部管理方面。《怒江州委三个提名考察办法》已明确了州纪委派驻纪检组组长、副组长人选由州纪委会同州委组织部提名并进行考察，州纪委要统筹安排派驻机构干部选调、使用、交流、培训、锻炼等工作。同时，州纪委要加强对派驻机构干部纪律、作风和廉政情况等的监督。
四是后勤保障方面。为了使派驻机构不再有依附性，避免出现“驻”的制约，应明确工作经费由所驻在部门预算中单独列支。同时，派驻机构的办公条件、后勤保障由驻在部门负责（综合派驻纪检组也统一由驻在部门负责，其它综合监督单位提供必要支持）。为了方便管理，体现与驻在部门的一致性，派驻机构干部的党组关系、群团关系、工资关系应由驻在部门负责管理，工资福利等享受同级同等待遇。（张瑞全 花秀才 邢旭辉 余春霞）