近年来，按照中央和省市相关要求，昆明市各级纪律检查机关、审计机关和财政部门不断加大对“小金库”的治理力度，遏制住了问题滋生蔓延的势头。但是“小金库”并未绝迹，在一些单位和部门尤其是基层仍时有发生，违法违纪侵占、截留和使用国家和单位收入，逐渐演变成为一种腐败黑洞。建立治理“小金库”长效机制具有十分重要的意义。
一、关于“小金库”的政策界定
“小金库”也称“小钱柜”。国务院1965年6月5日《关于在财贸系统清理“小钱柜”的几项规定》做出较为明确的定义：“凡是用非法手段，化大公为小公，化计划内为计划外，以及用其它不正当办法搞来的账外资金……，属于清理范围”。上世纪八十年代，“小金库”一词取代“小钱柜”成为治理对象。
纵观我国清理“小金库”的各个阶段，对其概念定义均有所不同。1989年11月国务院《关于清理检查“小金库”的通知》（国发【1989】77号）规定，所有机关、团体、企业和事业单位，除了党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互助金等项目外，凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公、化公为私，未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要进行清理。1995年5月，国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》，将“小金库”定义为：“凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属于‘小金库’”。中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号）明确要求，将“违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产，均纳入治理范围”。
中央对“小金库”的政策界定，随着形势发展不断深化和完善。上世纪六十年代清理“小金库”，是为了改善管理、健全制度、堵塞漏洞、总结经验，主要不是为了筹集资金①。八十年代末清理检查，主要任务是制止国家财政收入流失，控制消费基金增长过猛，遏制奢侈浪费，纠正败坏党风和社会风气的问题②。中办国办2009年印发的意见明确指出：“‘小金库’的存在……，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且诱发和滋生一系列腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气，是妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展的毒瘤，必须坚决清除”，从反腐倡廉的新高度强调治理“小金库”的重要性和紧迫性。同时，对“小金库”问题的政策界定也更加科学严谨，一是突出行为的违法违规性，设立“小金库”具有违反法律法规和相关规定的行为特征；二是准确划定了政策界线，规定以资金或资产是否列入符合规定的单位账簿产作为认定“小金库”问题的重要依据，不再将以党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互助金等名义设立‘小金库’排除在清理范围之外；三是完善了“小金库”资产概念，“小金库”不仅仅局限于资金，还包含资金（含有价证券）及其形成的资产。
根据《意见》和《实施办法》，认定是否属于“小金库”有三个关键，一是看行为是否具有违法性和违规性，二是看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿，三是看行为人有无设立“小金库”的主观故意。设立“小金库”是故意使资金资产脱离或者规避财政、审计、纪检等部门正常监管的违法违纪行为，主要有八种具体表现形式，1．违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；2．用资产处置、出租收入设立“小金库”；3．以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；4．经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；5．虚列支出转出资金设立“小金库”；6．以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；7．上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”；8.通过其他违法违规违纪方式设立“小金库”。违法违纪设立“小金库”或者使用“小金库”资金资产，相关责任人均应受到纪律处分，甚至追究法律责任。
二、“小金库”的危害
“小金库”采取隐匿收入、虚列支出、套取经费等方式转移资金，造成国家财政收入和国有资产流失，不仅会计信息失真、扰乱经济秩序，而且败坏社会风气、滋生腐败现象，诱发经济犯罪。
2015年以来，云南省和昆明市公开通报了一批典型案例。如云南省统计局原党组书记、局长姚堂文，在担任砚山县委书记，文山县委书记，文山州委常委、副州长，省统计局党组书记、局长期间，违反财经纪律，安排工作人员套取中央、地方专项资金及单位行政经费900余万元设立“小金库”，用于送礼、购买车辆及发放职工福利等支出，利用职务上的便利和影响收受贿赂，为他人谋取利益，被开除党籍公职移送司法机关进一步查处③。五华区社会保险事业管理局原局长高继林在任期间，违规设立“小金库”，将款项用于节日慰问、发放职工过节费、补助职工食堂等开支，并对该局副局长李某某挪用20万公款构成犯罪负有领导责任，受到留党察看两年、行政撤职处分④。
中央三令五申要求坚决清理和查禁“小金库”，一些单位部门 “小金库”问题仍时有发生，关键是局部利益、小团体利益甚至是个人利益作祟。有的单位通过“小金库”把国家和单位的收入化大公为小公、化公为私，想方设法对抗检查，除了收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出、虚报冒领套取财政资金等手段；除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移资金设立“小金库”等方式。由于“小金库”设置的随意性、隐蔽性，又缺乏必要的财政监督，资金的来龙去脉除单位负责人和经办人员外其他人难以知晓，于是“小金库”脱离监管变成了腐败的“温床”。其中的资金资产，多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，有的甚至用于送礼、行贿、挥霍、因私消费、贪污私分等“黑色支出”。如果任其发展必将严重败坏党风政风和社会风气，妨碍经济健康发展、影响社会和谐稳定、危害党和国家各项事业发展。
三、 “小金库”存在的原因分析
按照中央和省市相关要求，昆明市纪委监察局和县区纪检监察机关不断加大查处“小金库”违纪案的工作力度，挽回了巨额经济损失。查处的案件呈现三个特点：一是违纪单位基层化、违纪人员低职化，97.4%的违纪案发生在县区基层单位，涉及乡科级干部、学校负责人和社区干部等人员。二是涉教、涉农领域问题高发，发生违纪案的单位中，学校和教育部门占比31.0%，涉农单位占比20.6%。三是单位一把手是“小金库”违纪案的重点人员，被纪律处分的单位党政主要负责人占比55.3%。
“小金库”问题在一些部门、单位仍然存在，究其原因：
一是有的干部特别是少数基层干部法纪意识淡薄，对纪律规矩缺乏敬畏。笔者在2017年元旦春节期间纪律作风专项督察时发现两个基层街道办事处涉嫌设立“小金库”，其中1家办事处把12万广告位租金以城乡基建办代收会费的名义转入工会，党政主要领导对《政府非税收入管理办法》有关收入应上缴国库等相关规定缺乏基本的认识和把握，在事实清楚、证据确凿的情况下还向督察组申辩这笔钱就是工会会费。另一家街道办事处则在原行政领导面临岗位调整时，由少数几人商量，把35万资金拨入工会，事前没有经过班子会议集体研究决策，工会经费收支不进行预算，完全无视财政审定的工会经费和职工福利费定额。
二是监管制度存在短板，已形成的制度落实不力。“小金库”的整治必须从资金收支上进行控制，但现实情况是：政府非税收入征缴制度和监督体系还不完善；有的党政机关和事业单位没有实行全口径预算，政府性收入和支出纳入预算还有漏项；有的单位拥有预算外“收入和资产”处置权，相关部门对这一部分的资金、资产监管存在漏洞；有的县区在乡科级单位和部门还没有全面推行公务卡结算制度，以会议费、劳务费、印刷费、评审费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”有隐蔽操作的空间。
三是“小金库”问题隐形变异，查证手段不能满足惩戒要求。以往违纪单位（人员）私设“小金库”的手法一般是截留收入不入账、虚列支出、虚构经济业务、以收抵支等。随着治理力度不断加大，“小金库”问题也出现隐形变异，有的单位在“工会账”、“食堂账”、“下属单位（部门）账”中列收列支, 将其变形为设立“小金库”的“避风港”；有的单位采取向非独立核算单位拨款、向下属单位让利形成帐外资金等方式逃避监督。对于这些“小金库”隐形变异的新情况，查阅财务凭证、分析财务数据、突击盘点库存现金等常规方法，已不能满足查证和惩戒违纪行为的需要。
四是纪检机关、审计机关、财政部门，综合治理“小金库”的整体合力有待进一步加强。市纪委监察局和县区纪检监察机关查处的“小金库”违纪案，信访举报问题线索占57.9%，纪律审查中发现问题占31.6%。纪检、审计、财政部门查处“小金库”力量分散，多部门联动综合治理的作用未充分发挥。
四、建立治理“小金库”的长效机制
自上世纪八十年代以来，我国治理“小金库”历经 30余年，前后总共开展了 13 次清理整顿⑤，但“小金库”始终没有彻底根除，甚至在局部地区或领域甚至呈现高发势头。这表明运用短期“突击战”方式治理“小金库”，虽然在一定时期内成效明显，但是不足以斩草除根，必须从建立长效机制入手，坚持经常抓、深入抓、持久抓，综合运用教育、制度、预防、改革、监督、惩处等手段，彻底铲除“小金库”滋生的土壤。
2016年10月，安徽省委办公厅和省政府办公厅印发《关于全面构建“小金库”防治长效机制的意见》，探索从源头根治“小金库”⑥，其中一些做法值得借鉴。
一是健全责任体系。坚持党委、政府统一领导，按照“分级负责、归口把关”的原则，建立各地各单位“小金库”防治工作的责任体系。各单位主要负责人是“小金库”防治工作第一责任人，“小金库”防治工作纳入单位绩效考评范围，作为落实党风廉政建设“两个责任”和推进全面从严治党的重要内容。进一步明确监督责任，突出财政部门专责监督、综合协调的职能作用，纪检监察机关和巡视、组织人事、发改、审计、民政、商务、人行等有关部门各负其责，密切配合，形成合力，构筑严密完善的监督体系。
二是严格制度执行。从预算管理、资产管理、采购管理、票据管理、现金管理、账户管理和财务管理等七个方面，构建覆盖资金收支管理全过程、各环节和多层级的制度体系，并与财政预算编制管理、国有资产管理、非税收入管理和财务管理等各项改革相结合，进一步扎紧防止滋生“小金库”的制度笼子。
三是严格日常监管。坚持年度承诺公示，各单位每年都要公开承诺无任何形式的“小金库”。坚持常年受理举报，畅通反映问题渠道，快查严处、违纪必究。坚持推进预算公开，通过群众监督和社会监督遏制“小金库”行为发生。坚持对“小金库”问题公开曝光。坚持常态化监督检查，定期或不定期组织开展“小金库”检查。坚持部门协作配合，纪检监察机关和财政、审计、组织人事等部门建立“小金库”问题日常信息通报制度，实行“小金库”问题核查处理信息共享，增强综合防治能力。
四是严格执纪问责。加大考核力度，将“小金库”防治工作纳入党风廉政建设考核范围，注重对考核结果的运用。加大问责力度，设立“小金库”的单位，不论金额大小，对主要领导、分管领导和直接责任人依法依纪依规进行严肃处理。加大惩处力度，对查实的“小金库”及问题资金一律予以收缴，发放给个人的一律予以追回。涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。
除上述措施外，还应该结合昆明市实际抓好两个方面的工作，一是加强纪检监察机关查办“小金库”违纪案件的业务培训，从“小金库”违纪行为认定、查证方法、定性量纪、案件审理、处分办理等各个环节进行全方位系统业务培训，提高纪检监察干部查处“小金库”的整体业务水平。二是加强对党员干部特别是基层领导干部的法纪教育，引导干部正确处理国家利益和小集体利益、个人利益的关系，树立正确的价值观和行为导向，使党员干部特别是单位部门的“一把手”明底线、知敬畏、守纪律，筑牢廉洁自律的思想防线。（昆明市纪委派出第五纪工委监察分局 王志民）