近年来，各级政府大力推行行政问责制，在强化政府责任、改进政府管理、提高行政效能方面取得了积极成效，但是在基层问责实施过程中仍然存在一些不容忽视的问题。笔者以官渡区开展行政问责为例，对基层行政问责面临的问题进行粗浅的探析。
一、存在的问题
（一）专项问责规定过多实用性不够。随着2008年“问责风暴”的到来，各省、市、区陆续出台了一系列专项问责规定（办法）。据统计，2009年9月至2015年5月间，按照上级有关要求，官渡区共制定专项问责规定（办法）21个（其中2009年1个、2010年12个、2011年1个、2012年1个、2013年2个、2014年3个、2015年1个），涵盖城市建设管理、重点项目推进、环境卫生整治、安全生产、基层党建、信访维稳、作风建设等多项工作。近年来虽然制定了很多专项问责规定（办法），但在问责具体实施过程中却难以实用。在进行责任认定及确定问责方式时，均依照2008年3月1日起实施的《昆明市领导干部问责办法》及2009年9月11日起实施的《昆明市领导干部问责办法实施细则》这两个基本问责规定来确定，也导致出台的各种专项问责规定（办法）形同虚设。
（二）不同问责规定对问责规定不太统一。由于专项问责规定过多，导致问责情形和问责方式很难统一，问责标准弹性较大，难以操作。有的根据《昆明市领导干部问责办法》及其《实施细则》视情节按干管权限进行问责，如《官渡区、空港经济区社区居委会、居民小组整治农房违法加层和无序建房工作问责规定（试行）》（2010年5月26日起实施）；有的“视情节轻重，给予责任单位主要领导、分管领导及责任人诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查、通报批评、停职检查问责”，问责方式最高限定到“停职检查”，如《昆明市官渡区 昆明空港经济区城乡环境综合整治“六清六建”清洁活动问责规定（试行）》（2010年7月起实施）、《昆明市官渡区 昆明空港经济区三级行政为民便民服务体系建设问责规定（试行）》（2010年7月30日起实施）；有的按照“情节轻微，危害和影响较小的”“情节较重，危害和影响较大的”“情节严重，危害重大的”三个等次分别给予不同种类问责，如《昆明市官渡区 昆明空港经济区领导干部违反信访维稳工作“一岗双责”责任制问责规定（试行）》（2010年8月23日起实施）、《官渡区“城乡清洁工程”问责规定》（2014年4月25日起实施），均涵盖所有（共十种）问责方式；有的对每一种违纪违规情况，对相应责任人、分管领导、主要领导都明确了问责种类，如《官渡区、空港经济区改进工作作风厉行勤俭节约问责规定》（2013年4月11日起实施）、《官渡区2014年违法建设专项整治工作问责规定》（2014年9月1日起实施）;有的明确了从重问责情形，如《官渡区、空港经济区安全生产“一岗双责”问责办法（试行）》（2010年7月5日起实施）第十一条内容明确了五种应当从重问责的情形。
（三）街道对社区党员干部实施问责不主动。2011年，官渡区共问责248人，是历年来问责人数最多的一年，其中，科级干部14人，一般干部82人，社区干部152人（因违法建设、环境卫生等问题被问责）。社区干部的管理主体为各街道党工委、办事处，社区干部出问题，应由各街道按照干部管理权限开展调查初核并按照问责程序实施问责。但街道在人员问责方面不主动，以上152名社区干部均由区纪委监察局通过《建议问责通知》要求各街道实施问责。
（四）基层一线部门与机关风险不均衡。2011年至今官渡区纪委共问责52名副科级及以上干部，其中街道办事处、城管执法等基层一线部门39人，占问责总数的75%，在一定程度上形成了“做事越多，越容易被问责”的怪现象，打击了一线工作积极性，甚至出现了某些问责高风险岗位，如2011年7月官渡区城管执法局局长因对违法加层无序建房监管不力，处置不当被给予免职问责，时隔半年新任局长又因在环境卫生整治工作中办事拖沓、推诿扯皮被给予通报批评问责。因为怕被问责，许多同志不愿在基层一线工作，不利于基层干部队伍的稳定。根据《昆明市被问责领导干部相应组织处理意见》的规定，一年内被处以一次诫勉谈话、取消当年评优评先资格、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位等六种问责方式之一进行问责的领导干部，当年内年度考核不得评为优秀等次，一年内不得提拔。一年内被处以六种问责方式之一两次的干部，可改任相应非领导职务或党内降职、行政降级。为了避免多次问责影响干部考核和提拔任用，往往在某一项工作分管领导被问责后调整分工，特别是城管、环境卫生、森林防火等容易被问责的工作有时一年换几个分管领导，不利于工作的长期性和延续性。
（五）问责后跟踪考察结果运用不规范。《昆明市被问责干部跟踪考察办法》规定对劝其引咎辞职、责令辞职、免职问责的干部，应当在问责决定作出之日起9个月后进行跟踪考察工作。跟踪考察中被问责干部能够正确面对问责并积极改进，在重要工作任务、重点工程项目、突发事件等工作中勇挑重担、攻坚克难、锐意进取、实绩突出，且跟踪考察分数在90分以上，符合评优评先、干部选拔任用条件，纪检监察机关可以向组织人事部门提出其具备评优评先、提拔担任领导职务或重新担任与其原任职务相当领导职务资格的建议。这本来是对问责规定的补充和完善，但在执行过程中随意性较大。规定可以提出建议而不是应当提出建议，时隔9个月后如果纪检监察机关出现工作人员更换、工作延续性不够等情况就会出现不进行问责后跟踪考察或虽然考察了但因为具体经办人不同而导致跟踪考察结果运用不同的情况，有的劝其引咎辞职、责令辞职、免职干部会被提拔担任领导职务或重新担任与其原任职务相当领导职务，有的则会失去了再次担任领导的机会。
二、对策及建议
行政问责制目前仍不成熟，在实施过程中需要进一步健全职责体系、完善问责办法，逐步建设责任型、服务型政府，促进政府公信力的提高。针对上述问题，建议可从以下几方面进行改进和完善：
（一）精简问责规定、提升问责实效。问责规定太多、太泛，但大同小异，到实际运用时却无从下手，非但达不到问责效果，起不到震慑作用，反而导致盲目制度创新的“形式主义”。因此，为提升问责实效，一是不能盲目追求问责规定的数量，必须强化针对性和可操作性，提升质量。切实做到在不同行业领域、不同责任层次、不同阶段过程、不同性质程度上均有责任差别；二是在责任认定过程中需综合考量责任主体的履职表现，注重日常监督和定期考核，将任务目标细化、量化到多个层次、贯穿整个环节，并具体明确相关责任单位、责任领导及有关人员的责任；三是通过问责这一手段及时发现并解决影响工作推进的各种问题，环环相扣、步步为营，最终促使目标任务得到落实。
（二）细化问责情形、明确问责方式。依照《昆明市领导干部问责办法》和《昆明市领导干部问责办法实施细则》两个基本问责规定，统一明确问责方式和问责期限，并结合工作实际，将问责情形和严重程度进一步细化、量化，针对每一种违纪违规情况按照不同责任层级分别确定情节严重程度，对于责任较大的责任主体，可将情节严重程度调高，即：“同样一件事情，责任大者、情节严重程度高”。对于同一人同一事出现再次问责和多次问责，应逐次提高问责方式档次，在加大惩戒力度的同时务必引起责任人的足够重视并避免类似问题重复出现。
（三）落实两个责任、严格分级问责。按照党风廉政建设责任制及干部管理权限有关要求，各主体责任单位主要领导需切实履行“一岗双责”，带头抓好本辖区、本单位部门党风廉政建设，单位要强化对中层干部、一般干部纪律作风日常监督管理。单位纪检监察部门要履行好监督责任，按照相关问责规定主动实施各自范围内的问责。将乡镇（街道）实施问责的情况纳入党风廉政建设责任制考核当中，进行目标细化和量化，建立完善奖惩措施，主动查处违纪违规行为、实施问责与被问责的情况需作为社区、村组干部提拔任用的考察标准之一。
（四）健全奖惩机制、保障权责对等。一是理顺政府部门职责分工。结合新一轮机构改革工作要求，全面梳理政府部门职能，明确单位主要领导、分管领导、中层干部及一般工作人员层级权限和责任，减少职能交叉、责任不清、事权分离、权责不等等问题。二是完善岗位责任考核机制。具体量化岗位责任制，全面考核德、能、勤、绩、廉，尊重和采纳群众的意见和建议，明确细化奖惩措施，提高考核的科学性、规范性及合理性。三是完善岗位风险评估机制，健全重点岗位廉政风险防控，相关政策措施、人力财力物力等可适当向基层一线倾斜，为认真履职、大胆履职、勇于创新的领导干部提供保障、分担风险，避免“为了不出事、宁愿不干事”的消极问题。
（五）完善跟踪考察、规范结果运用。严格执行《昆明市被问责干部跟踪考察办法》，特别是完善劝其引咎辞职、责令辞职、免职官员后续跟踪考察相关要求。首先，要对主动引咎辞职的“咎”认真核查分析，明确可以提请引咎辞职的类别及人群；其次，要完善纪检监察、组织人事等部门联合考察体制机制。如果认定官员存在严重失职失误，必须要有相应明确规定及认定标准。引咎辞职者是出于责任心、内疚心主动提出，所以对于官员的过失应理性看待，要建立健全引咎辞职官员的跟踪考察机制，对其辞职后能否再次回到工作岗位或者进行岗位调整以及相关要求予以明确，确保领导干部“能下也能上”。 （官渡区纪委 黄昌顺）