关于《中共云南省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明
李纪恒
受省委常委会委托，我就《中共云南省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况，向全会作说明。
一、建议稿的形成过程
“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百年”奋斗目标第一个百年奋斗目标的决胜阶段，也是我省深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神，闯出跨越式发展路子，努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心的关键阶段。科学制定和实施好我省“十三五”规划建议，明确“十三五”时期发展的总体思路、目标要求和战略举措，描绘好未来五年发展蓝图，事关长远，意义十分重大。
省委高度重视建议稿的起草工作，在2014年底召开的省委经济工作会议上，就对制定“十三五”规划建议提出明确要求。随后成立由我担任组长、陈豪同志为副组长、有关方面负责同志参加的文件起草组，在省委常委会领导下开展起草工作。近一年来，文件起草组认真学习习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神，学习中央有关文件精神，深入开展调查研究，广泛听取各方面意见建议，全力以赴投入起草工作，形成建议初稿。期间，我多次召开会议，对建议稿的起草思路、体例框架、主要内容等重大问题，进行深入研究讨论，提出明确具体要求。今年8—9月，我和陈豪同志、有关省级领导带领省直部门负责同志，深入州市、部门、企事业单位开展调研、倾听意见，并先后在临沧、昆明、昭通、大理召开专题调研座谈会，听取对“十三五”云南发展的意见、建议。党的十八届五中全会后，文件起草组逐段逐句学习《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，对省委“十三五”规划建议稿作了修改完善。此后，省委又先后召开常委会和中心组学习会征求意见、建议，并书面征求了各州市委和省直各部门各单位党委（党组）的意见。12月2日，省委召开座谈会征求了副省级以上党员老同志，以及各民主党派、工商联、无党派人士和专家学者的意见。12月7日，省委常委会专题审议建议稿。文件起草组对建议稿进行了反复修改，形成了提交本次全会审议的《建议》文本。
从征求意见情况看，各方面对建议稿给予了充分肯定。大家一致认为，建议稿贯彻了党的十八届五中全会精神，体现了“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，贯彻了习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神，落实了积极适应、把握、引领经济发展新常态的总要求，落实了省委、省政府重大战略部署，反映了云南跨越式发展的内在要求，回应了人民群众关切和期盼，具有较强的战略性、前瞻性、针对性。
征求意见过程中，各方面提出了许多好的意见和建议，主要有以下几个方面。一是建议更加突出研判我省当前经济社会发展面临的形势，切实把重大发展机遇和严峻挑战分析透彻、表述准确。二是建议更加突出云南特点，切实提出事关云南发展的重大举措、重大工程和重大战略。三是建议更加突出跨越式发展和同步小康的指标体系，处理好发展速度与发展质量和效益的关系，既注重实事求是、切合实际，又注重激发信心、汇聚力量。四是建议更加突出脱贫攻坚工程，对任务举措进行强化和细化，明确精准扶贫、精准脱贫的政策举措和任务分解，注重加强贫困地区领导班子和干部队伍建设。五是建议更加突出人民群众普遍关心的就业、教育、社保、住房、医疗等民生指标，进一步加大补短板的工作力度。六是建议更加突出生态文明建设，大力支持绿色经济发展。省委要求文件起草组认真研究和吸纳各方面的意见和建议。文件起草组全面汇总、逐条分析，做到能吸收的尽量吸收。还有一些意见建议，下一步将吸收到规划纲要或专项规划中。
二、建议稿的总体考虑和基本框架
省委认为，谋划我省“十三五”时期发展，必须认真贯彻党的十八届五中全会精神，立足我省实际，紧紧围绕“四个全面”战略布局，充分体现与全国同步全面建成小康社会的目标任务和要求。基于这样的考虑，建议稿的起草着重从4个方面进行总体把握。
第一，坚持以党的十八届五中全会精神为指引，全面贯彻落实全会的部署要求。中央“十三五”规划建议立足党和国家事业发展全局，深刻总结国内外发展经验，适应人民群众新期待，明确提出了“十三五”时期我国发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，是以习近平同志为核心的党中央治国理政特别是经济社会发展思想的集中体现，是我们起草建议稿的基本依据和根本遵循。起草过程中，力求全面准确地理解和把握中央“十三五”规划建议的精神实质，在对我省经济社会发展的现实基础、优势条件、重要机遇和存在问题进行深入分析的基础上，提出了“十三五”时期我省的指导思想、目标任务、工作举措，确保党的十八届五中全会精神在我省落到实处。
第二，坚持以贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和考察云南重要讲话精神为主线。在调研和征求意见过程中，大家一致认为，习近平总书记系列重要讲话精神，是云南工作的根本遵循和行动指南，特别是总书记考察云南重要讲话，明确了云南发展的新坐标、新定位、新使命，不仅管当前、而且管长远，必须贯穿于“十三五”和未来更长时期发展全过程，全面、准确、深入地体现到规划建议之中，以此确立“十三五”时期云南发展的大思路大举措。
第三，坚持围绕五大发展理念谋篇布局，以新的发展理念引领发展行动。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，是以习近平同志为核心的党中央针对我国发展面临的新情况、新问题作出的时代回答，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。践行五大发展理念，云南有内在紧迫要求，也有现实基础条件，特别是习近平总书记对云南提出的“努力成为我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的战略定位，充分体现了五大发展理念的要求。建议稿起草中，无论是经济社会发展各领域各环节，还是同步全面建成小康社会的各方面，都贯穿了五大发展理念，注重用新的发展理念破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势、开拓发展境界，推动发展速度、质量和效益提升，引领闯出一条跨越式发展的路子来。
第四，坚持适应新常态、把握新常态、引领新常态这个“十三五”经济发展大逻辑。“十三五”规划作为经济发展新常态下我省第一个五年规划，必须适应新常态谋划新思路。当前，我省正处在转型升级、爬坡过坎、跨越发展的关键时期，能不能做到适应、把握、引领新常态，在转方式调结构中实现经济平稳健康发展，是“十三五”时期我们面临的最现实考验。建议稿对新常态下的发展思路作出明确回应。比如，在发展动力上，强调培育跨越式发展新动力，优化要素配置，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展；在发展路径上，强调坚定不移转方式、调结构，加快工业转型升级，推进高原特色农业现代化，实现服务业优质高效发展，走开放型、创新型和高端化、信息化、绿色化的发展新路子，培育具有云南特色的现代产业体系；在发展空间上，强调增强沿边与滇中、农村与城市、民族地区与其他地方协调发展，着力构建“一核一圈两廊三带六群”区域发展新空间，形成“做强滇中、搞活沿边、联动廊带、多点支撑、双向开放”的区域协调发展新格局。
在建议稿起草过程中，注意把握了以下原则。
一是坚持中央精神与云南实际相结合。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义，提出并形成了“四个全面”战略布局，开辟了我们党治国理政的新境界，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦提供了理论指导和行动指南。今年1月，习近平总书记在云南考察时，给我们明确了新定位、赋予了新使命、提出了新要求，为我省未来发展提供了战略指引。建议稿既坚决贯彻“四个全面”战略布局和五大发展理念，紧密对接全面建成小康社会新目标，落实中央各项决策部署，又注重立足云南实际，提出了一系列有云南特色的重点工作。
二是坚持目标指向与问题导向相结合。“十三五”规划是全面建成小康社会的收官规划，建议稿围绕我省与全国同步全面建成小康社会这个奋斗目标，提出经济发展实现新跨越、脱贫攻坚实现新胜利、各族人民生活水平和质量实现新提高、公民素质和社会文明程度实现新提升、生态建设和环境保护实现新突破、各方面制度建设实现新进展6个方面新的目标要求，形成相互联系、互为支撑的目标体系。同时，建议稿突出重点领域和薄弱环节，全力打造支撑跨越式发展的重要战略平台和现代产业体系，全力做好与群众利益密切相关的民生大事，全力补齐基础设施、脱贫攻坚、环境保护等方面的短板，促进城乡一体、区域协调、民族和谐、共同富裕，在增强薄弱环节中提升发展整体性，确保全面小康领域全覆盖、人口全覆盖、区域全覆盖，确保全面小康路上一个贫困地区都不掉队、一个兄弟民族都不落伍、一个贫困群众都不落下。
三是坚持推动发展与改善民生相结合。建议稿坚持人民主体地位，贯彻以人民为中心的发展思想，在对创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展从而推动跨越式发展的全面部署中，把保障改善民生、增进人民福祉贯穿始终，并提出了一系列务实举措。
四是坚持底线思维和战略思维相结合。建议稿一方面坚持底线思维，既从确定的目标倒推，厘清到时间节点必须完成的任务，又从迫切需要解决的问题顺推，明确破解问题的途径和办法，使确定的任务目标都能落到实处。另一方面，坚持战略思维，充分考虑现实可能性和未来发展的不确定性，不把目标任务定得太满，既立足当前、又谋划长远，既尽力而为、又量力而行，以体现规划的科学性、严肃性，提振全省各族人民对跨越式发展的信心。
五是坚持一以贯之与开拓创新相结合。近年来，省委深入贯彻中央决策部署，不断深化对省情的认识和把握，与时俱进地丰富和完善发展思路，作出一系列重大决策、重大部署、重大举措。实践证明，这些决策、部署和举措，符合中央精神和云南实际，已经成为全省上下的广泛共识和一致行动。制定“十三五”规划建议，必须一以贯之坚持已形成的好思路，保持发展的连续性和稳定性。同时，必须大胆开拓创新，充分体现省委贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神形成的理论创新和实践创新成果，不断开拓跨越式发展新局面。
考虑到建议通过后，还要根据建议制定“十三五”规划纲要，两个文件之间要有合理分工，为此建议稿将重点放在了明确发展方向、重点任务和重大举措上，而一些具体的工作部署则留给规划纲要去规定。
在框架结构上，建议稿分三大板块、八部分。
第一板块为总论，包括导语和第一、第二部分。第一部分讲“十三五”时期我省发展的形势，总结“十二五”时期我省发展取得的重大成就，阐述“十三五”时期我省发展环境的基本特征。第二部分讲“十三五”时期我省发展的指导思想、主要目标和贯彻落实五大发展理念的总体要求。
第二板块为分论，包括第三至第七部分。提出贯彻五大发展理念的重大举措，明确“十三五”时期我省经济社会发展的主要任务。第三部分讲坚持创新发展，着力提高发展速度、质量和效益，主要从培育跨越式发展新动力、推进以综合交通为重点的五大基础设施网络建设、培育具有云南特色的现代产业体系、加快高原特色农业现代化建设、深入实施创新驱动发展战略、构建创新发展新体制、提升省域宏观调控能力和水平7个方面进行部署。第四部分讲坚持协调发展，着力建设我国民族团结进步示范区，主要从更高层次推动区域协调发展、扎实推进新型城镇化和城乡发展一体化、推动物质文明和精神文明协调发展、推动经济建设和国防建设融合发展4个方面进行部署。第五部分讲坚持绿色发展，着力争当我国生态文明建设排头兵，主要从加快形成人与自然和谐共生新格局、加快建设主体功能区、促进资源节约循环高效使用、全面推进环境治理、筑牢国家西南生态安全屏障5个方面进行部署。第六部分讲坚持开放发展，着力建设我国面向南亚东南亚辐射中心，主要从深化国际国内区域合作、加强开放载体建设、加强开放平台建设、推进与周边省区和国家设施联通、推进开放型经济建设5个方面进行部署。第七部分讲坚持共享发展，着力推进幸福云南建设，主要从脱贫攻坚、公共服务提升、教育提质惠民、创业促进就业、城乡居民增收、社保扩面提标、健康云南、人口均衡发展8个方面进行部署。
第三板块包括第八部分和结束语。强调加强和改善党的领导，为实现“十三五”规划提供坚强保证，主要从完善党委领导经济社会发展工作体制机制、凝聚全面建成小康社会的共识和力量、实施人才优先发展战略、切实加强法治建设、加强和创新社会治理、强化“十三五”规划建议的目标任务落实机制6个方面进行部署。
三、需要重点说明的几个问题
建议稿对我省“十三五”发展作了全面部署，提出了一系列新的发展要求和重大举措。这里，就其中几个重点问题作简要说明。
第一，关于“十三五”经济发展目标和增长速度。与全国同步全面建成小康社会，我们肩负着重要的历史使命。建议稿提出，“十三五”时期，全省经济年均增速8.5%左右，人均地区生产总值与全国平均水平的差距明显缩小，经济总量和质量效益全面提升，城乡居民收入增长幅度高于经济增长幅度，农村居民收入增长幅度高于城镇居民收入增长幅度。确定这一目标和增速，经过了反复测算、审慎论证，综合分析了我省发展基础和外部条件，既考虑了缩小与全国差距的紧迫任务，又考虑了影响发展的不确定性因素，既考虑了合理引导市场预期，又考虑了统筹就业、财政和城乡居民增收，统筹兼顾了发展速度、发展质量、发展方式等方面要求，有利于使经济运行保持在合理区间，有利于把各方面的着力点引导到转型升级、提质增效上来，目的是实现有质量、有效益、没水分、可持续的增长。只要我们奋发努力，我省经济年均增长8.5%是完全可以实现的。在实际工作中，我们将力求发展得更好更快一些，力争实现8.5%以上的增长。
第二，关于现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。党的十八届五中全会吹响了全面建成小康社会的冲锋号。全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板在于农村贫困人口。云南能不能与全国同步全面建成小康社会，574万农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。建议稿提出，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；实现现行标准下全省574万贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决。为实现这一目标，建议稿提出实施脱贫攻坚工程，把脱贫攻坚作为发展头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局，立下军令状，采取硬措施，坚决打赢脱贫攻坚战，确保所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。我们考虑，对我省574万建档立卡农村贫困人口中的450万人左右，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、生态补偿、教育支持等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，全部纳入低保覆盖范围，实行社保政策兜底脱贫。12月10日，省委召开扶贫开发工作会议，对脱贫攻坚工作作出全面部署。
第三，关于户籍人口城镇化率加快提高。农业转移人口到城镇落户，有利于稳定经济增长，也有利于促进社会公平正义与和谐稳定，是全面小康社会惠及更多人口的内在要求。2014年，我省户籍人口城镇化率仅为29%，比全国低8个百分点。国家提出到2020年户籍人口城镇化率达到45%左右，立足我省实际，建议稿提出加快提高户籍人口城镇化率。为了缩小与全国的差距，并根据相关测算，我省2020年户籍城镇化率可达到40%左右，这需要“十三五”时期年均提高2个百分点左右，年均转户94万人，5年累计转户470万人。与全国差距由2014年的8个百分点，缩小为2020年的5个百分点。为确保这一目标实现，建议稿提出了深化户籍制度改革，实施居住证制度，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制等相关配套政策。还提出推动昆明建设区域性国际城市，加快曲靖、玉溪、楚雄、蒙自四市发展，支持大理、昭通等其他中心城市做大做强，加快县城、中心集镇和边境口岸发展等优化城镇空间布局的思路，推动农业转移人口向滇中城市群和就近就地转移。
第四，关于区域发展空间格局优化。“十三五”时期，如何主动对接融入国家重大区域战略，进一步优化全省区域发展格局，是全省上下非常关心的问题。经过认真调查研究，在坚持继承与创新、突出重点与统筹协调的基础上，建议稿提出了着力构建“一核一圈两廊三带六群”区域发展新空间的思路，推动形成“做强滇中、搞活沿边、联动廊带、多点支撑、双向开放”的区域协调发展新格局。“一核”，就是全力推进昆明市与滇中新区融合发展，加快区域性国际城市建设步伐，形成全省最具活力的增长核心。“一圈”，就是加快推进包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄州和红河州北部地区的滇中城市经济圈一体化发展，优化城市空间布局和产业结构，扩大环境容量和生态空间，探索人口经济密集地区重点开发新模式。“两廊”，就是顺应孟中印缅经济走廊和中国—中南半岛国际经济走廊建设，优化我省城镇发展、产业发展和基础设施建设空间布局，更好地服务和融入国家发展战略，实现经济走廊与各经济带、城市群联动发展。“三带”，就是以边境经济合作区、跨境经济合作区建设为重点，完善综合交通、口岸和边境通道等基础设施，打造面向南亚东南亚开放的前沿和窗口，加快形成沿边开放经济带；沿澜沧江重点发展生态文化旅游产业，打造全省绿色经济发展和民族团结进步试验区，加快培育澜沧江开发开放经济带；沿金沙江加强基础设施、清洁能源和清洁载能产业、特色旅游业、生态环保、开放平台、市场体系和城镇建设，加快培育金沙江对内开放合作经济带。“六群”，就是在发挥滇中城市群辐射带动作用的同时，促进滇东北、滇西北、滇西、滇西南、滇东南等城镇群有序发展，形成多点支撑我省发展的格局。
第五，关于转方式调结构。加快转方式调结构，是“十三五”的重点任务，更是云南自身发展的紧迫要求。当前，我省经济运行中遇到的困难和问题，虽然有市场趋紧、需求减弱等因素的影响，但归根结底是结构性问题，只有从供给侧和需求侧两端推进结构性改革，加快转方式调结构，才能有效克服经济下行压力，形成支撑经济持续向好发展的新动力。建议稿从加快工业转型升级，推进服务业优质高效发展，加快产业园区转型升级，培育具有云南特色的现代产业体系；加快高原特色农业现代化建设，推动粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、适度规模、环境友好的高原特色农业现代化道路；深入实施创新驱动发展战略，发挥科技创新在全面创新中的引领作用，深入实施新一轮创新型云南行动计划，推进区域高水平大学和科研院所建设，实施一批省级重大科技项目，提高区域科技创新能力和水平；构建创新发展新体制，加快形成有利于我省创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制；实行能耗和水资源消耗、建设用地等总量和强度“双控”等方面，明确了今后五年转方式调结构的主攻方向、实现路径和工作要求。其着眼点，就是要发挥牵引作用和倒逼压力，保持我省经济发展较快增速，实现质量、效益同步提升。
第六，关于保障和改善民生。近年来，随着改革开放和现代化建设不断推进，我省各族人民生活不断改善，但与人民群众的期待还有不小差距。建议稿顺应群众愿望，提出坚持共享发展，厚植人民幸福之基、社会和谐之本、经济发展之源。建议稿围绕推进幸福云南建设，部署实施脱贫攻坚、公共服务提升、教育提质惠民、创业促进就业、城乡居民增收、社保扩面提标、健康云南、人口均衡发展“八大民生工程”。建议稿还提出了一系列含金量高的政策措施，比如：加大对民族地区、边境地区、贫困地区、革命老区的转移支付，逐步缩小区域间基本公共服务差距；支持迪庆、怒江率先实施14年免费教育；支持一批优势学科和特色专业建设成为国内一流学科和专业；积极推进全省城乡居民医保统筹；全力推动我省中医药、民族医药、现代生物医药产业振兴发展；持续增加城乡居民收入等，努力让全省各族人民在共建共享发展中有更多获得感、幸福感。
此外，中央“十三五”规划建议提出了“实施一批国家重大科技项目和在重大创新领域组建一批国家实验室”“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”“实施省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”“一对夫妇可生育两个孩子政策”等许多重大政策。我们在建议稿中予以了充分体现，并组织有关单位研究具体落实方案，确保中央的各项重大政策落到实处。
同志们，这次全会的主要任务，就是讨论审议省委“十三五”规划建议。做好这项工作，对于指导我省“十三五”规划纲要编制、引领“十三五”时期经济社会发展，具有十分重要的意义。希望大家认真思考，充分讨论，结合实际提出建设性意见和建议，共同把建议稿完善好、把这次全会开好。