党的十八大报告提出了“健全权力运行制约和监督体系”的重要任务。对权力的运行进行有效制约和监督，让握有权力的领导干部不愿、不敢、不能滥用权力，这是社会主义民主政治建设的重要课题，是加强党的先进性和纯洁性建设的重大课题，也是一个长期没有解决好的难题。在对权力运行的制约和监督中，尤其重要和困难的是对领导班子正职即“一把手”的监督。
加强对领导班子“一把手”权力制约和监督的现实意义
近年来，一些地方或部门的“一把手”滥用权力，“前腐后继”，尤其是县（区）“一把手”岗位成了腐败的重灾区。“一把手”滥用权力问题已引起了全社会的广泛关注。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再度强调，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。这被视为中共高层在严管“一把手”上达成高度共识。如何加强对“一把手”的监督，促使他们正确使用权力，已成为一项十分重要而紧迫的任务。
（一）领导班子“一把手”的地位和作用决定了必须加强对其权力制约和监督。
“一把手”是一个地区、一个部门、一个单位的主要领导干部，负有特别重大的责任，起着举足轻重的作用。实践证明，“一把手”素质的高低、形象的优劣、工作的好坏，直接关系到一个地区、一个部门、一个单位的人心所向和事业兴衰。对“一把手”如果缺乏有效的监督，容易导致其权力失控、违法乱纪，不仅毁掉了干部本身，而且给所在地区、部门、单位的工作带来重大损失，有的还带坏了那里的党风、政风和民风，造成的影响和后果十分严重。因此，必须切实对领导班子“一把手”权力制约和监督。
（二）执政党的地位和作用决定了必须加强对领导班子“一把手”权力制约和监督。
对领导干部的监督，是党建工作的重要组成部分。我们党历来重视领导干部监督工作，党的几代领导核心也对此作过许多重要论述。进入新世纪，国内外形势发生了深刻变化，党的执政环境也发生了深刻变化。随着国内经济成份和利益分配关系、社会生活方式、社会组织形式和就业方式的日趋多样化，给各级党组织和党员、干部队伍带来了深刻影响，使党建领域出现了大量新情况、新问题。我们党是执政党，是领导核心，党的政治领导、思想领导和组织领导，主要是通过加强党对干部工作的领导来实现的。我们的干部，特别是领导班子“一把手”，实质上是代表党在执政。要继续保持党的先进性、纯洁性，保持共产党人的凝聚力和战斗力，经受住执政的考验，肩负起富国强民的责任，就必须始终坚持党要管党、从严治党方针，牢牢抓住加强和改进党的建设这一历史性课题，进一步加强对各级领导干部尤其是“一把手”权力制约和监督，确保他们正确运用手中的权力。
（三）改革发展任务的艰巨性和复杂性决定了必须加强对领导班子“一把手”权力制约和监督。
改革开放和现代化建设环境的深刻变化，使政府行为、企业行为、市场交易行为日趋频繁，社会财富不断增长，现代生活方式层出不穷，人们思想空前活跃，这就存在着领导干部腐败现象易发多发的可能性。为此，在新一轮的改革发展中，要保证领导班子“一把手”正确运用手中的权力，发挥好领头和标杆作用，推动改革发展各项目标任务顺利完成，同时又要切实防止“一把手”腐化变质，产生“经济发展了、工程上去、干部却倒下来了”的现象，关键的一条就是要加大对领导班子“一把手”权力制约和监督的力度。
（四）建设高素质领导干部队伍的迫切性决定了必须加强对领导班子“一把手”权力制约和监督。
建设一支高素质的领导干部队伍，是实现全面建设小康社会目标的根本保证。从目前领导干部队伍的整体素质来看，绝大多数是比较好的，但部分领导干部素质不高的现象仍然比较突出，有的甚至走上犯罪道路。重要的原因之一就是监督管理不严，存在着领导干部尤其是领导班子“一把手”选拔任用和监督管理脱节问题。特别是对“一把手”选拔任用后的监督管理比较滞后，导致了部分“一把手”用权失控，决策失误，甚至违法乱纪。从近年来全国职务犯罪的情况来看，“一把手”权力失控犯下大案要案成为一大特点。为此，从适应新形势新任务的要求，建设高素质领导干部队伍的迫切需要出发，必须加强对领导班子“一把手”权力制约和监督。
当前对领导班子“一把手”权力制约和监督存在的突出问题及主要原因
“一把手”监督难有着复杂的原因，既有封建传统的影响，也有现实社会环境的影响；既有个人因素，也有体制、法制方面的因素。
（一）目前对“一把手”权力制约和监督存在的突出问题。
1.“一把手”认识上有偏差，不愿接受监督。部分“一把手”以“老大”自居，自恃特殊，不愿接受监督。有的一听到监督就反感，认为监督就是挑毛病、找茬子、捅漏子。有的认为被监督会影响自己的权威；还有的因为自身不干净，所以害怕监督，不支持，甚至阻挠监督。
2.对“一把手”监督难。目前，在对“一把手”的监督上，依然存在着“上级监督鞭长莫及，同级监督软弱无力，下级监督无能为力”的问题，使“一把手”处于“真空”状态。上级因管理范围大、距离远，不能及时监督。在一个单位或部门内部，纪检监察组织受体制所限，难以对“一把手”进行有效监督；一些副职也觉得对“一把手”说轻了没用，说重了伤和气、难共事，怕“穿小鞋”，不敢对“一把手”进行监督。有的“一把手”权力运作常常不公开，群众对“一把手”在重大事项中的决策动机、决策过程不了解，缺乏必要的知情权、参与权、选择权和监督权，无法实施监督。
3.“一把手”地位特殊、“生态环境”优越，对其多为虚监督。“一把手”往往握有人、钱、物等大权，自然在本单位、本部门形成一种特殊地位。而且下级“一把手”多为上级“一把手”培养、提拔起来的人，上级一般对其比较信任，不愿听到对其下级的批评和建议，对于来信来访反映下级“一把手”的问题，也不愿深查深究；正由于这种特殊的关系，其他干部职工怕捅到“马蜂窝”，不敢向上级反映真实情况。同时由于“一把手”的特殊地位，使得“一把手”的交际面广，“工作圈、生活圈、社交圈”较大，在上下、内外形成了一个错综复杂的关系网、信息网，一旦对其有不良反映或受到追究，各种相关资源就会行动起来，使监督工作无法正常进行，刚性监督无法实施。
（二）“一把手”权力制约和监督难的主要原因。
1.封建专制传统的影响
中国社会有着两千多年的封建专制史，在此期间，形成了以官本位和官至上为表征的中国官文化。这一官文化所反映的是拜权主义，与拜权主义相伴随的自然是形形色色的官僚主义、专制作风、极权现象、家长制现象等。改革开放以来，这种官文化的影响仍时隐时现于现实生活中，腐败的“一把手”在某种意义上是这种官文化的牺牲品，但也正是这种影响使得人民群众不敢和不能对“一把手”监督，从而存在监督意识不强的问题，这就又进一步促进了腐败的“一把手”在腐败的道路上越走越远。
2.现实社会环境中不良因素的影响
过去一段时间内，特别时兴“一把手”、“组阁制”，结果，弱化和淡化了“公仆意识”、“为人民服务意识”，却强化了“老板意识”、“雇主意识”，封建家长制得到复活。近年来中央加大了反腐力度，惩治了不少贪官污吏，取得了很大成绩，但一些地方仍存在“只打苍蝇，不打老虎”的现象，未能产生足够的威慑力和震撼力。部分群众和“一把手”身边的人有求于他或利用他谋求政治进步，自觉不自觉地放弃了对“一把手”的监督。随着改革开放的深入，资本主义文化中腐朽没落的东西，随着国门的开放悄然进入并在许多方面影响着人们的思想，加之体制转换过程中法制和权力制约机制不健全或存在疏漏，权力的寻租和出租市场逐渐形成，腐败现象就不可避免的出现了。许多“一把手”就是在如此环境下坠入犯罪深渊的。
3.制度层面的原因
邓小平曾经指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”
⑴干部人事制度存在弊端
我们党一贯坚持“德才兼备”的标准选拔任用干部，正是坚持了这一标准，我们才选出一大批优秀干部，但不可否认，干部的任命制现象仍未根本改变，“一把手”的选举有时不能体现选举人意志，酝酿不够，发扬民主不够。“一把手”以下的副职和下属的升迁降级在很大程度上由“一把手”起决定作用。特别是腐败的“一把手”所在单位，所选所用的人都是和他搞“统一战线”的人，如此情形，根本谈不上对“一把手”进行监督。
⑵“一把手”权力过于集中，自由裁量权过大
在现行的权力体系中，对“一把手”赋权过重过多。无论一个地方，还是一个部门，“一把手”都处在权力的中心位置，在一些部门和单位，党政“一把手”常常由一人担任，有的“一把手”甚至身兼数职,许多重大事项，“一把手”既是决策者、又是执行者，掌管着人财物的决策权，决定着下属的前途和命运，致使同级不愿监督，下级不敢监督。即使“一把手”比较民主，有接受监督的度量，但由于一些人信奉“多栽花，少栽刺”，“是非面前莫开口”的处世哲学，存在不愿监督、不敢监督的问题。由于权力过于集中，“一把手”决策往往处于封闭状况，透明度低，外部也无法进行监督。
⑶监督制度不健全
虽然我们有党内监督、舆论监督、群众监督等多种监督形式，也有不少好的规章制度，但我们的一些以前行之有效的监督制度由于没有跟上社会发展，存在不少监督盲点，给监督“一把手”增加了困难。具体表现如下：
①制度可操作性不强。很多监督制度是上级党委从全局出发制定的，规定和要求过于原则，不够具体，不便于把握，而下级党委又没有从本地、本部门的实际出发制定相应的实施细则，从而削弱了制度对“一把手”权力制约和监督的应有作用。
②制度缺乏强制性。一些制度规定不完整、不周全，缺少强制性的保证措施。比如，有些规定为规范“一把手”行为而提出一系列“不准”，但这些规定中大都没有违反“不准”的相应处理措施，“一把手”违反之后不需要承担后果，有关部门也不需要做查处工作，致使这些规定成了完全依赖“一把手”自觉性的“软约束”。
③制度同新形势的要求不相适应。许多监督制度是计划经济时代甚至是战争时期形成的，没有能够随着新情况、新问题的出现及时进行改进，赋予其新的内容，在监督工作面临的新要求面前，效力大不如昔。比如，曾经对加强领导班子内部监督发挥了极其重要作用的民主生活会制度，由于没有随着形势的发展和新情况的出现而加以改进、完善，特别是在如何开展批评与自我批评上没有研究出新的措施和办法，因而各级领导班子民主生活会的质量普遍不高，在监督“一 把手”上所发挥的作用大为削弱。
④制度建设缺乏统一规划。由于没有一个象人大立法规划那样的“监督制度订立规划”，整个制度建设没有章法，制度体系十分分散，缺乏完整性、统一性；各部门制定制度时单纯考虑自身工作，致使一些制度之间不能很好地衔接，互补性、协调性不够；一些制度制定的随意性较大，有不少应急性规定，使整个制度体系缺乏长期性和稳定性。
⑤监督渠道不畅，监督权缺乏可靠保障。群众监督由于“一把手”位高权重，决策又非阳光操作，难以监督；“一把手”的上级重提拔轻管理，疏于监督；舆论监督，没有相应法律保证，不敢监督；党内监督，由于腐败的“一把手”大权独揽，委员很难起到监督作用。
⑥有好的监督制度不落实，存在形式主义。以对干部任用工作的监督为例，中央纪委早就对选任主要领导干部“讨论决定前应征求同级纪委的意见”有明文规定。然而，有的党组在临开会讨论时才去“征求意见”，弄得纪委措手不及，有的甚至是在“生米煮成熟饭”的情况下才补个“征求意见”手续。
4.“一把手”个人原因
“一把手”中有的自我监督、自觉接受监督的意识淡薄；有的个人私欲膨胀，贪图安逸享乐，他们往往把公共权力私有化；有的思想政治素质较低，民主集中制观念淡薄，把权力看成是自己身份的象征，听不进不同意见，习惯于“家长制”、“一言堂”；有的认为监督有损自己的权威，是在挑毛病、找岔子。因此，他们放纵自我，不愿接受监督，甚至千方百计逃避和阻挠监督。
对领导班子 “一把手”监督的主要措施
对党政“一把手”监督难的原因是复杂的，要解决这一问题也不可能一蹴而就。按照中央提出的各级党组织对各级领导严格要求、严格管理、严格监督的指示精神，在当前乃至今后一个时期内，解决好对党政“一把手”的监督问题，应从以下几个方面入手：
（一）加强学习提高素质，强化“一把手”的自我监督。
这是强化对党政“一把手”监督的最基础性的工作。提高党政“一把手”的政治素质，要把树立正确的世界观、人生观、权力观和发展观放在首要的位置。人们的一切行为都是受思想支配的，其中最深层的是世界观、人生观和价值观，它们从根本上指导和影响着人们的活动。特别是在改革开放、新旧体制交替的条件下，各级党政“一把手”如果对资产阶级思想在生活方式的影响丧失警觉，放松思想改造，发生变化和错位的可能性就随时存在。实践证明，近年来一些党政“一把手”出问题、犯错误，都是思想深处感染了“病毒”。解决好世界观、人生观和权力观的问题，党政“一把手”要自觉地学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，牢固树立全心全意为人民服务和“立党为公、执政为民”的思想，坚决反对金钱至上和奢侈享乐的思想，把实现、维护党和人民的利益作为人生的最大追求和最高价值。党政“一把手”要不断提高对自我监督重要性的认识，按照“自重、自省、自警、自励”的要求，经常反思自己的思想和工作，警钟长鸣，发现问题及时纠正。上级党组织要切实改变重选拔轻教育的倾向，加强对党政“一把手”的思想政治教育，同时也要通过典型示范、典型警示教育等方式，督促党政“一把手”加强自我监督。
（二）明确职责，强化管理监督。
搞好对“一把手”的监督，要实行监督权与管理权相统一的原则。哪一级管理的干部就以那一级为主进行监督。各级纪检监察机关要实行“强化双重管理，反映同级，下管一级”的领导机制，加强同组织部门的联系，从党风廉政和思想政治建设两方面入手，抓住干部管理的各个环节，把监督寓于对“一把手”的严格管理之中。一是坚持对“一把手”的廉政谈话制度。在对新上任的“一把手”进行廉政谈话的同时，每年上级主要领导至少同下级“一把手”谈话两次，凡“一把手”出现失误或挫折，群众反映或发现有什么问题时，都应及时进行谈话，有问题的还应认真进行调查。二是对“一把手”严格实行定期述职、任职审计、回避交流、岗位轮换等制度。上级组织要对下级“一把手”工作和思想作风等情况进行定期或不定期的检查，不但要听“一把手”本人的汇报，也要多听取其他领导和干部群众的意见，使各级“一把手”经常处于上级组织的管理之中。
（三）畅通渠道，强化群众监督和社会舆论监督。
“一把手”生活在社会和群众当中，他们的是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权。发挥好群众监督、社会舆论监督的力量，是加强对领导班子“一把手”权力制约和监督的重要途径。当前，必须在畅通渠道上下功夫，为群众和社会舆论监督“一把手”提供更有利的条件。
1.发挥警示作用，把反腐关口前移。警示是党在管理领导干部中的一种特别方式。许多的贪官的事例告诉我们，侥幸是葬送某些领导政治生命的祸根。因此对有一定权力的“一把手”来说，警示的意义是非常之大。因为在经济发展的高速轨道上，许多党政领导忙忙碌碌，学习放松，思想放松，特别在防腐这条线上，往往是不堪一击，一跃而过。如何切断主动型贪官的手，这是治理腐败的根本所在。警示不能是只是流于形式，重要的是要赋予它实实在在的内容。警示就是在为领导干部“踩刹车”，设置“减速带”。要彻底改变以往我们的警示不敢露面，即使露面也是“细声细语”的“羞涩”现状，轻描淡写，不痛不痒，缺乏震慑力，不能打到贪官“七寸 ”，警示必须不留面子，不留后路，否则，警示就是唬人。
2．规范权力运行，依法治国、依规治党。对权力运行程序做出规定，进一步完善集体领导与个人分工负责相结合的制度，建立民主的决策程序和科学的议事规则。特别是领导干部对重大事项、重要干部任免、重要项目审批和大额度资金使用等“三重一大”的决策过程，制定具体、详细、可操作性强的规定，由班子领导集体充分讨论，实行票决。目前一些单位实施的一把手“七不直接分管”政策就是个很好的例子。并把整个决策过程置于“阳光”下，置于社会的“众目睽睽”之中，其监督效果是非常好的，为此，要实行党务、政务公开，把有关重大事项的决策原因、决策依据、决策执行过程和结果，通过一定的形式向群众公开，特别是涉及人、财、物等干部群众关注的事项，除了确实需要保密的以外，要最大限度地公开。同时，对干部群众关心的涉及领导干部住房、坐车、配偶、子女及经济往来事项等也要及时向群众通报，使群众真正拥有知情权、参与权、选择权和监督权，让“一把手”置于社会监督之下。如实行考察预告制、任前公示制、公开选拔、竞争上岗以及公务员考试录用制度等，使干部选拔任用工作做到公开、平等、择优；大力推行电子政务、“政府上网工程”，使政府的行政行为走向规范和公开；实行收支“两条线”、财政统发工资和干部年薪制，使“小钱柜”、“小金库”得到有效清除；实行统一的财务结算、政府采购、重大工程项目招投标等，使容易“暗箱操作”的违规行为受到遏制。
3．适当发挥“曝光疗法”作用。就是要积极引导和支持舆论媒体，在了解事实真相和把握政策的前提下，对典型案例和违规行为进行新闻曝光。大量事实表明，这种监督的震慑力是巨大的。在国外，一些发达国家所揭露出来的绝大多数政府高官的腐败行为，几乎都离不开舆论媒体的“曝光”和参与。在国内，许多胡作非为者“不怕内部通报，不怕到处上告，就怕公开见报”，媒体“曝光”了，问题就好解决了。可见，出台相应的政策，用好“曝光疗法”，对于提高领导班子“一把手”权力制约和监督效果具有特殊的作用。
4．修筑监督信息“高速公路”。在当今信息化快速发展的时代，我们应当把现代化的技术、手段运用于干部监督工作中，以提高监督的广度、深度、迅捷度和准确度。特别是在一些信息化建设基础比较好的地区，更应尽快做好这一工作。如现在刚建立的联系群众五级联动畅通诉求渠道、网上举报中心，进一步畅通举报渠道；建立领导干部个人廉政、勤政、优政信息平台；建立政务、党务电子公开查询系统等，便于有关部门随时调用和群众监督。
5．构建人大、纪检、审计、信访 “四级联动”，形成监督合力。一是发挥人大监督作用。加强对经济工作、财政预决算和民心工程等群众关注热点问题的监督，使这几项工作全程推行“阳光作业”，体现公开、透明、合法、有序的原则；建立廉政报告制度。部门在向人大报告工作的同时，“一把手”及班子成员要写出廉政情况专题报告，提交人大审议，并将廉政专题报告向社会公布；定期组织人大代表对领导干部尤其是“一把手”执行廉政规章情况予以评议，切实扭转监督活动对象对下不对上的倾向，保证“一把手”活动处于党和人民的监督之下，促使“一把手”不越轨、不违纪。二是发挥纪检监督作用。采取三项举措包括抓党风廉政建设责任制落实，开展党风廉政建设责任制专项检查，通过邀请党员、干部、群众代表座谈，民主测评，个别谈话等形式，对“一把手”贯彻落实党风廉政建设责任制情况进行检查考评；通过完善党风廉政建设责任制，明确“一把手”在执行廉政责任制中的职责任务，并督促其抓好落实；坚持实行“一把手”及其他班子成员向上级纪检部门的述廉制度，纪检部门做好评廉工作。同时，积极推行上级纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度。通过届中、届末定期谈话，任前廉政谈话，发现存在苗头性问题时的诫勉谈话，确保“一把手”自觉遵守廉政规章。三是发挥审计监督作用。通过做好经常性的财务审计、严格领导干部离任审计、及时开展专项审计等方式，推行审计业务和审计整改结果两公开，切实加强对“一把手”的权力制约。四是发挥信访监督作用。认真对待群众信访，倡导群众通过合法渠道，有理有据反映基层领导干部包括“一把手”的问题，并积极妥善处理，以真正发挥信访作用。
6.加大领导干部交流轮岗的力度。领导干部轮岗交流可以有效突破关系网，避免形成地方和集团利益，使一些重要部门、重要岗位的权力得以约束。要对在一个地方、一个部门任期达到法定年限的“一把手”要轮岗交流，对于党政领导、组织、人事、资金审批、项目审批等热点岗位的领导干部要适时轮转岗位。
7.建立举报有功奖励基金。这是强化信访举报制度，调动群众和社会参与领导班子“一把手”监督积极性的有效措施。通过政府行为和其他多种方式，筹集一定的专用基金，对举报重大案情有功者，给予适当的物质奖励，以在全社会逐步形成积极主动参与监督领导干部的良好氛围。