党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设重大任务，为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。习近平总书记强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”这为当前和今后我国反腐倡廉制度建设指明了方向、提供了遵循。我们发现绝大多数腐败案件的发生均与制度缺陷有关，很多腐败分子钻制度的空子和漏洞，制度缺失和制度执行不力，已成为产生腐败行为的重要根源。
当前反腐倡廉制度建设面临的新情况、新问题
当前，党中央之所以特别强调反腐倡廉制度建设，最直接的原因是现有的制度不能完全适应反腐倡廉建设实践的需要。王岐山同志在十八届中纪委三次全会上指出：“深入开展党风廉政建设和反腐败斗争是全党的重大政治任务和全社会的共同责任。当前，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。不正之风和腐败问题严重损害党的肌体健康，解决不好就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”我们要把思想和行动统一到党中央对形势的判断和任务部署上来，更加清醒地认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。其具体表现为：
（一）部分重点领域和关键部门腐败现象易发多发。一是腐败向资源稀缺的领域渗透。随着我国工业化、城镇化进程的加快，土地、矿产等相对稀缺的资源成为不法分子谋取私利的重点对象，这些领域的腐败现象易发多发。比如，被一审判处死刑的辽宁省抚顺市顺城区国土资源局原局长罗亚平，一个正科级干部，涉案金额高达上亿元。二是腐败向资金密集的部门和领域渗透。工程建设、国有企业、金融等资金密集的部门和领域一直是腐败现象的高发区。经济学家巴曙松在接受记者采访时分析说：“我国的融资结构过分依赖于银行业，企业离开了银行就往往没有其他融资渠道，资本市场发展严重滞后，也增大了银行腐败的可能性”。同时，随着社会建设的加强，教育、医疗、社保、扶贫等资金投入大量增加，这些领域的腐败问题不容忽视。三是腐败向权力集中的关键部门渗透人。干部人事、司法等权力比较集中的部门腐败案件数量一直居高不下。随着食品监管、环境保护等政府监管部门的权力逐渐加大，这些部门的腐败现象也不断增多。
（二）作案手段、方式日益专业化、隐蔽化。自中央八项规定颁布以来，全国上下迅速掀起了反腐倡廉新风，面对严惩腐败的高压态势，一些腐败分子作案手法不断翻新，利用财务会计、金融证券、信息网络等专业知识，把违纪违法行为隐藏于正常的权力运行和生产经营活动之中，从业务流程和工作程序上很难发现问题。腐败现象逐渐表现出迂回化、隐蔽化、期权化、智能化、国际化等趋势。比如云南矿产资源丰富，中央、省、州虽对领导干部参与矿产资源开发、办企业有严格规定，但一些领导干部利用所掌握的采矿知识，面对一本万利的矿产业，为实现自己的“抱负”，置党纪国法于不顾，挖空心思参股办矿，为矿产老板出谋划策或权力“寻租”提供支持从中盈利，这些参股内幕交易，作案手段相当隐蔽。重庆市多名法官腐败案件中，有的法官以程序正当为掩护，对请托案件很少自己拍板，而是在参加合议庭或者审委会研究案情时发表意见，影响案件审理。还有的搞“期权腐败”。福建某县发生的重大水污染事故中，多位退休干部在涉案企业中任职取酬和入股分红。这些人精心设计犯罪方式，试图掩盖犯罪痕迹，给查办案件工作带来新的挑战。
（三）不廉洁问题在部分领导干部身上仍然存在。通过近年来的严控，部分领导干部公开收送“红包”礼金的行为有所收敛，但采取隐蔽方式相互送礼和利用职权、职务的影响为配偶、子女以及亲朋好友经商办企业谋利益，是领导干部廉洁自律方面的顽症。一些领导干部为了规避八项规定和反“四风”，将婚礼宴席转为“地下”。内蒙古一个局级干部办婚宴，因有规定宴席不能超过20桌，于是在当地的烤鸭店、香辣鱼店等3个饭店各摆了8桌。如此挖空心思，群众已经一语道破：不就是为了多收红包吗？日前，一项调查显示，大多数人参加领导家婚宴送出的“份子钱”，高于一般同事，有的高出10倍甚至更多。当“钱多感情深”取代了“礼轻情谊重”，红包也就变了味。而流向领导干部的厚礼重金，还绕不开一个“权”字。于送礼者，不乏媚权、畏权、求权之心；于收礼者，则有用权寻租、以权谋私之弊。这样一旦某个领导干部或个体老板出了问题，常常接二连三地牵出一批干部，甚至形成“一窝端”的局面。除了送钱送礼之风外，领导干部配偶子女以及其他利益相关人员利用其职权和职务影响经商谋利之风，铺张浪费、挥霍奢侈之风，不讲道德、低级趣味之风，纪律松弛、好人主义之风盛行等等，都成为滋生和助长腐败的重要土壤。
（四）一些地方和单位巧立明目“集体腐败”。所谓集体腐败，主要是指领导班子成员或与下属共同参与，通过计划、合谋、合作等手段，以单位和集体名义作出决定，集体贪污受贿、私分公款，违纪违法谋取小团体和个人非法利益的行为。它与传统的窝案、串案的区别在于，其违纪违法、滥用公共权力行为是以集体名义、以某个堂而皇之的理由进行的，多是内部公开化。当前，集体腐败主要表现为四种形式：一是以集体的名义侵吞、盗取、截留国家财产，作为集体账外经费或私分给个人。二是以集体名义行贿或受贿，有的利用审批项目或核拨资金的职能索要“好处费”。三是利用公共权力违规谋取小团体利益，以“福利”名义把所控资源或廉价地产向本行业干部、职工和家属提供。四是集体挥霍浪费。集中表现为公款吃喝、娱乐高消费和公款旅游，愈演愈烈。2013年1月昆明市盘龙区法院执行局局长组织39名干警赴三亚市旅游，花费公款88884元，被最高人民法院作为违反中央八项规定精神典型案件在全国法院通报。
从这些年查办案件的情况看，集体腐败的特点主要是：从案件主体看，涉及人数多，具有广泛的聚众性；从权力运行看，常常是多个领导干部事先“所见略同”，具有极强的合谋性；从作案形式看，利益分配群体特征明显，具有利益连带性；从作案手段看，呈多样化，具有较强的隐蔽性；从案件影响看，涉案金额大，受惠范围广，具有严重的危害性。
（五）部分领导干部思想认识不足、制度执行无力。靠制度反腐，是有效预防腐败、构建惩防体系的基础性工程。在一些地方、部门和单位，部分党员干部对此认识不足，有的认为抓反腐倡廉制度建设是走过场，搞形式主义，没有多大实质性意义；有的认为制度建多了，条条框框束缚了手脚，不利于工作的开展；有的认为反腐倡廉制度建设是纪检监察机关的事，职能部门不必花太多时间和精力去做务虚的工作；极少数领导干部从方便自己需要的角度出发，不愿建、也不想执行对自身进行监督制约的有关制度。上述种种错误认识的存在，经常出现在腐败分子的剖析材料里，很多党员干部违法违纪被查处后追悔莫及。一些腐败问题频频在某些领域发生，并不是这些领域没有这方面的制度，而是有制度不执行或不认真执行，从而使制度成为一纸空文。一些单位和个人视制度为无物，头脑中没有制度概念，按自己意志行事，经常违反制度办事；有些单位和个人采取实用主义态度，有利的制度就执行，无利的制度就不执行；一些领导干部特别是单位的“一把手”不带头执行制度，却相反的最先破坏制度，这是制度的最大“天敌”。这些都说明，加强反腐倡廉制度建设，提高制度执行力，严格按制度办事，任务还相当艰巨。
反腐倡廉制度建设方面存在的这些问题，为腐败现象易发多发提供了条件，导致了大量违纪违法问题的出现。抓紧解决这些问题，是当前和今后加强反腐倡廉制度建设的现实出发点。
加强反腐倡廉制度建设需要把握的几个问题
加强反腐倡廉建设，要紧紧围绕中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》和云南省委出台的《反腐倡廉“四项制度”》来开展，形成有效惩治和预防腐败的制度体系。实际工作中，要注意把握好以下四个问题。
（一）坚持整体规划、统筹兼顾，增强制度建设的针对性和系统性。要深刻认识我州发展的阶段性特征，妥善处理制度建设的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与操作性的关系，紧密结合经济、政治、社会发展和反腐倡廉工作的需要，区别不同情况做出处理。对于实践经验比较成熟的，要加以深化、细化，做出具体规定，做到成熟一个规范一个；实践经验尚不成熟，又需要做规定的，做出原则规定，为进一步发展留下空间；对于实践经验缺乏，各方面意见又不一致的，暂不做规定，待条件成熟时再做规定。要注重制度设计的系统性。坚持根本性制度与具体制度建设统一、实体性制度与程序性制度并重，惩戒性制度与激励性制度结合，并充分考虑到制度与制度之间的相互衔接、系统配套，确保各种制度互为补充，形成一个相对完整的制度体系。要重视制度的修订。现有制度该完善的要完善，该废止的要废止，做到立、改、废三者并举，保证制度的统一性、规范性和完整性。要加强法规理论研究，创新法规工作机制，注意借鉴国（境）外反腐败法规制度建设的成功经验，使制度建设更好地把握规律性、体现时代性、富于创造性。
（二）坚持突出重点、狠抓落实，切实维护制度的严肃性和权威性。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”惩防体系建设要按照既有的制度规范来推进，惩防体系建设的成果要靠制度的贯彻落实来保证。制定制度的根本目的在于贯彻，在于运用于实践。再好的制度，如果不去执行，也会形同虚设。许多制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要原因就是执行不力。我们既要重视制定制度，更要重视制度的落实，着重在抓落实上下工夫。一是合理配置资源，突出抓好落实，把贯彻执行制度作为反腐倡廉的基本工作来抓。随着依法治国、依法执政和依法行政的全面推进，随着市经济的逐步发展，用制度手段管理各个领域的活动，已经成为社会治理的主要形式，贯彻执行各项制度已经成为党政机关的主要任务。但有的地方、部门和单位对贯彻落实制度不够重视，工作停留在开会、发文件上。有的认为领导工作就是把方向、出思路、定调子，抓落实则是下级的事。把方向、出思路、定调子当然是很重要的领导行为，但绝不是领导工作的全部。习近平总书记强调：“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。这就要求，领导干部必须改变依靠开会、发文件开展工作的思维定势，要尽可能地减少会议、文件和接待，合理配置资源，把主要精力放在抓制度的落实上。要牢固树立依制度办事的观念，养成依制度办事的习惯。这些年，中央和省委已经制定出台了大量的制度，我们应该把主要精力放到贯彻落实这些制度上，而不是片面追求每年出台了多少项制度。二是领导干部要带头遵守制度。各级党政领导，特别是纪检监察机关的领导干部要高度重视制度建设，带头遵守制度，自觉用制度约束自己的言行。要一级抓一级，层层抓落实，特别是要及时排除制度执行中的障碍和阻力。要加强学习宣传，使广大党员干部特别是领导干部进一步了解、掌握各项制度的具体要求。要将党内重要制度纳入各级党校干部培训的内容，同时充分发挥新闻媒体的宣传作用。三是强化制度执行情况的监督检查。要完善执行考核和责任追究机制，对于制度执行中敢于坚持原则、敢于同不良行为作斗争的要予以表彰；对制度执行中敷衍塞责，致使制度执行不到位的要予以批评纠正。要坚持制度面前人人平等，不管是谁违反制度，都应予以追究，保证各项制度贯彻执行，切实维护制度的严肃性和权威性。
（三）坚持党委领导、纪委主抓，发挥纪委在反腐倡廉建设中的组织协调作用。惩防体系建设涉及经济、政治、文化、社会建设和党的建设的各个方面，许多制度的制订权限不在纪检监察机关。这就需要我们加强同有关部门的协作和配合，才能完成好惩防体系建设任务。根据党章和中央的要求，各级纪委负责落实惩防体系的组织协调工作。这就要求我们在工作中要坚持党委领导，争取人大、政府、政协的支持，适时提出制度建设的建议；积极探索与党委、人大、政府及有关部门协同搞好反腐倡廉制度建设的工作机制，充分发挥纪委的组织协调作用，借助各方面力量，形成全党动手、部门各负其责、依靠群众支持和参与的工作机制。对地方性法规、政府规章及其他规范性文件起草过程中涉及反腐倡廉建设的，要及时提出修改意见和建议，把构建惩防体系建设的各项要求体现其中，不断健全完善反腐倡廉制度体系。
（四）坚持质量第一、注重效果，提高制度建设的可行性和操作性。制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的动态过程。理论上没有终点，从这个意义上讲，制度没有“最好”，只有“更好”。但科学的积极的制度建立，能降低“风险”、坚持“勤政”、促进“发展”。因而在工作程序、方法措施、基本要求等方面要符合制度建设的一般规律，遵循制度建设的程序和方法，使制度的内容科学规范、反映实践、准确管用。要加强调查研究，深入基层、深入群众、深入反腐倡廉第一线，认真倾听人民群众的意见和呼声，认真倾听有反腐败工作实践经验的同志的意见和建议，认真倾听制度涉及的利害关系人的意见。要提高制度建设的科学性，既要树立正确的指导思想和工作原则，严格按照立法程序办事；又要科学地设计制度的结构和体例，准确地表述制度规范的内容，做到“务实、管用、长效”，确保各项制度良性运行，着力解决干部“不能”腐败、“不敢”腐败、“不想”腐败的问题，逐步形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，提高反腐倡廉制度化水平。
建立健全反腐倡廉制度机制的对策建议
建立健全惩治和预防腐败体系是当前和今后一个时期的重要任务，有人总结出一段很有哲理的话：“我们恨贪官，但自己却拼命报考公务员；我们骂垄断，又削尖脑袋往高薪单位钻；我们讥讽不正之风，自己办事却忙着找关系。总之，我们愤怒，不是因为觉得不公平，而是觉得自己处在不公平中的不利位置，我们不是想消灭这种不公平，而是想让自己处在不公平中的有利位置”。一方面揭示了每个人应该反思这种骨子里的自私，另一方面也警示了制度建设对于维护公平正义的重要性。要针对当前制度建设中出现的问题，采取措施，努力加以克服，真正把惩治和预防腐败体系建成一个管用、实效的体系。
（一）加强反腐倡廉制度系统性建设。反腐倡廉制度建设要始终着眼于完善惩防体系来系统推进，要紧紧围绕教育、监督、改革、纠风、惩治等工作，加快建立健全惩治和预防腐败体系，进一步完善惩治和预防腐败体系框架。特别是要改革权力的运行机制，从体制上改变权力高度集中的局面。一方面要必须明确各级领导，特别是党政“一把手”的权力、责任、义务和利益；另一方面要适度分解权力，特别是对组织内部的管理权力，如人事、财务等方面的调配权进行分解，切实形成相互制约的权力结构。完善党内民主机制，强化党内监督，稳步推行“常任制”和“票决制”。改革纪检监察体制，加大上级纪委对下级纪委实施领导的力度，从人事任免、业务指导、干部培训、考核考评等方面加强领导。对派出机构实行统一管理，编制归上一级纪委统一管理和调度，负责人拟任选由上级纪委提名和考察。
（二）加强反腐倡廉制度基础性建设。建立严格的公职人员财产申报制度。强制一定级别以上的公职人员，申报个人可估价的财产、经济来源及投资活动，然后将申报情况向公众公布，接受社会监督。完善业绩考核制度。在考核主体上，应当为利益相关者，特别是为广大人民群众参与考核提供有效的渠道，如行风评议、社区评议等，通过考核强化社会对公务人员的监督。在考核内容上实行综合性关键指标考核，避免单一考核指标（如GDP）带来的顾此失彼的腐败问题。在考核处理方式上，对关键性指标不达标或者群众满意度差的，要加大行政处罚力度。推行廉政保证金制度与加大惩处力度并行。尤其是严格实行资格性惩罚，对于发现获得较大不正当利益的公务员坚决取消其职业资格，使腐败的成本有本质性地提高。进一步强化政务公开。要建立严格的违反惩处制度，对于该公开而未公开的实行严格责任追究；要强化渠道建设，通过网络公开、办事大厅公告等形式，方便群众获取信息。加大对获取不正当利益行为的处罚力度。对非正常渠道获取的利益，无法说明来源的一律按贪污罪进行处罚，并严格实行责任追究制度。
（三）加强反腐倡廉制度程序性建设。科学立法、民主立法、依法立法是提高反腐倡廉科学化水平的根本途径。要进一步把握新形势下反腐倡廉制度建设的特点和规律，使反腐倡廉制度的内容更加科学、程序更加严密、措施更加配套、形式更加规范、执行更加有效。加强制度咨询、研究、信息机构的建设，注重发挥其作用，善于运用这些部门提供的资料和建议，在科学分析的基础上进行优化选择。建立制度退出机制，对不能发挥作用、落实不了的制度，要及时废止，但是需要制定该制度的机关给予说明制度废止的原因，以此确保制度的严肃性，避免随意出台制度和随意废止制度的问题。充分发扬民主，完善广大党员和群众的参与机制，做到集中全党智慧、凝聚社会共识、体现人民意志，使反腐倡廉制度建立在深厚的群众基础之上。
（四）加强反腐倡廉制度操作性建设。现有的一些制度虽然有许多不完善的地方，但是并不是完全没有用处，不应当轻易废止，否则不但造成浪费，还会降低制度的严肃性和权威性。因此，要对现有制度加以改进，细化和明确相关规范，并注重现有制度的执行，防止“潜规则”对制度的损耗和稀释。比如，规定领导干部亲属不得借领导干部的职权和影响力经商办企业，要严格规定这些影响力包括哪些内容、经商办企业概念的内涵和外延是什么。对于有些制度要规范操作程序，以增强制度的可操作性。对于违反制度的行为，要明确规定严格处理的方法，包括对行为的界定、执行的主体、惩罚的措施和强度以及责任追究的内容等等，以增强制度的执行力。