国企领导特别是“一把手”违纪违法行为的频频发生，严重损害了企业乃至党和政府的社会形象，也给国有企业发展带来灾难性后果。如何加强对国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督，实现国有企业的健康稳步发展，已成为亟待解决的重要课题。
一、当前对国企“一把手”权力运行监督制约存在的问题
监督“一把手”是监督权力规范运行的工作重点，也是监督工作的“老大难”问题，监督“一把手”难是个普遍现象。领导干部自身原因、权力过度集中、监督主体缺失、企业运营机制、体制和管理上存在的缺陷、漏洞等都可能导致企业领导人员的腐败。梳理当前对国企“一把手”权力运行制约监督存在的问题，主要有以下几方面：
（一）权力过于集中，难以有效进行监督。当前国企的行政管理方式赋予“一把手”过多的决策权。各企业的领导结构都是“金字塔”型，“一把手”处于塔尖，居高临下，权力集中，过多地强调“一把手”责任的同时也赋予“一把手”过多的个人决策权，“一把手”往往集人事权、财权、事权于一身，在“重大决策、重大项目安排、重要人事任免及大额资金使用”等重大事项上，容易形成“权力行使一把抓、决策拍板一言堂、财政花钱一支笔、选人用人一句话、走马上任一把火、言论定调一个音”的状态，不仅助长了“一把手”主观上容易产生“个人说了算”、“家长制管理”的思想意识，又在客观上使得集体领导、分工负责、相互协作的民主集中制流于形式，发挥不了应有的作用，绝对的权力极易产生腐败。
（二）制度建设及执行力不够。近年来，为加强对各级党政领导班子特别是党政“一把手”的监督，相继出台了一系列政策法规，国有企业也相应配套了一些制度规定，为监督工作提供了一定的依据和保证，但这些制度规定往往没有很好贯彻落实。一是制度建设滞后于国企改革发展形势的体制机制要求，对国企领导人员廉洁自律的自主意识依赖性过强，而建规立章完善管人、管事、管物的制度体系又过慢，往往是事后堵漏建制的多，事前预防的少。制度的不完善导致了企业领导班子成员之间的监督“难”。表现在企业同级党组织想管却“难管”，管多了担心会影响党政关系，党组织的监督保证作用发挥无力；班子副职因受制于人而不敢理直气壮地监督，有的班子成员之间不但监督无力，甚至同流合污；二是权力运用的监督制度刚性不够，监督制约显得疲软。各种制度原则性的规范多，可操作性的细则少，规范党员干部的多，针对“一把手”的少。对“一把手”的权限如何设置、权力运作程序如何规范等，没有具体细则或规定得不够严细，行使监督显得软弱苍白。权力的正确运用往往依靠领导人员的人格和道德素质，一旦领导人员的人格和道德产生异变，就极容易造成权力的滥用；三是制度执行缺少有力的保障措施。现行的监督制度，一般性要求多，“不准”和“禁止”多，而对违反规定采取具体的处理措施不够有力，缺少刚性规定。如关于贯彻执行民主集中制原则的规定，只提出了“一把手”不能独断专行，搞个人说了算的一般要求，但对违反民主集中制造成决策失误和损失如何处理，却没有具体规定。制度不能贯彻执行，比没有制度产生更大的破坏力和更坏的影响力。
（三）监督方式单一、监督手段薄弱。从监督实际情况看，一是现今少数“一把手”逃避监督的手段和方式日趋复杂化、隐蔽化、智能化，反监督、反调查意识和规避法律纪律约束的能力越来越强。企业内部各监督部门的监督手段缺乏新技术、新方法的有力支撑；二是对“一把手”的监督内容不十分明确。监督“一把手”表现为“三重三轻”：重视领导生产经营决策行为方面的监督，轻视其在思想品德、生活作风方面的监督；重视“一把手”八小时工作圈的监督，轻视其八小时之外社交圈、生活圈的监督；重视对“一把手”本人的监督，轻视对其亲属及身边工作人员的监督。三是监督责任主体责任不明、职责不清。国有企业内部人事、纪检、财务、审计部门没有明确监督职能的分工，出现疏于监督或监督不力的问题也没有追究责任，监督机构存在散而软的问题，各监督部门之间、与地方对口部门协调配合不够的问题，削弱了对“一把手”权力制约和监督的整体效能。
（四）权力运行没有充分体现民主公开的原则。一方面，国有企业集体领导和个人分工负责的要求没有落到实处，一些领导班子对民主集中制贯彻执行不好，权力得不到有效的分解和制衡。另一方面，国有企业厂务司务公开没有到位，形式上的职工群众的民主监督还比较“空”。由于职代会职工代表和普通职工对本企业的重大决策缺乏深入的了解，对企业的经营状况、财务状况和对企业领导人员的薪酬、补贴、职务消费等缺少了解的机制。国企领导人员职务消费缺乏一定的规范，使职务行为和廉洁行为界限不清，加上有些企业领导人员缺乏民主意识，在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”，不征求职工意见或不愿意向职工公开，使职工失去了“知情权”，想监督也无法监督。
二、对“一把手”权力运行监督制约存在问题的原因分析
首先，从监督对象看，目前国企党政领导人员代表国家行使着企业党政的所有权力，企业领导权力的日常运行缺乏多方面利益代表者的制衡。国企领导人员特别是党政“一把手”廉洁自律方面一旦出了问题，没有对等的权力方进行纠正。国企“一把手”是企业的“第一责任人”，是各项工作的“第一推动力”，是广大职工群众的“第一标杆”，既是生产经营管理活动的组织者、指挥者，又是凝聚职工队伍的示范者、表率者；既是领导班子普通一员，又处于领导班子机构的核心地位，对班子整体功能的发挥起着举足轻重的作用，可谓位高权重、作用独特、影响很大。很多“一把手”集决策权、执行权、监督权于一身。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。
其次，从监督角度看，就监督个体而言，每个党员领导干部，特别是“一把手”，既是被监督者，又是监督者，是监督主体与监督客体的统一。它体现在实施监督和接受监督上是相互平等的，党员干部不论职务高低，都应有监督和接受监督的权利和义务。但实践中对领导干部尤其是“一把手”的监督存在盲区、禁区和空白点，监督者很难越过“雷池”。监督者与企业“一把手”在权力对比上处于“劣势”状态，大胆监督需要勇气，敢冒风险，容易导致对“一把手”监督的缺位、失位、错位、软弱、乏力、失灵，形成“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的局面。就监督机构而言，国有企业内部监督部门有纪委、监察、财务、审计、法规、工会等，具有对国企领导人员监督的职责，但由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于国企领导人员，也就是说监督主体的生存发展资源都掌握和控制在监督对象的手中，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和权威性，难以实施有效监督。基于现行国有企业管理模式，国企“一把手”全面掌控人、财、物等大权，本身具有裁决权，遇有事情，对“一把手”的监督明显具有滞后性，没有事时不能监督，有事时监督不了，出事后不能独立审查，缺乏自主权、决断权和强制性，很难对监督对象形成一种威慑和制衡力量，形成一种“监督下级部门尚可，监督同级部门勉强，监督上级很难”的局面。
再次，从社会环境看，我国历史上有着“刑不上大夫”、“法不责众”等传统习惯。封建专制、特权及极权贯穿整个历史进程，从官到民存在“官本位”思想，习惯于“人治”，这种影响由来已久，根深蒂固，虽然经过新文化运动，特别是新中国成立后，对“官文化”坚持不懈地进行了批判和斗争，但“官文化”的历史惯性仍然发挥负面作用，使人民群众不敢和不能对“一把手”进行监督，存在监督意识不强的问题。加之现实社会环境中，一些不规范的市场和经营环境，给国企领导人员遵循廉洁自律规定形成较大的压力。由于我国建立社会主义市场经济体制的时间短、进程快，国有企业改制后表面上形成了“现代”企业制度，实质上还留有计划经济体制印记。企业的经营置身于大的社会市场环境中，必然受各种市场主体的影响。相对国有企业之间的经济活动，民营企业及其他成分企业的经营不规范不确定因素很多，为了达到目的而不择手段的行为比比皆是。这一方面诱使国企领导人员产生各种不廉洁行为，另一方面，国企领导人员为了企业间的交往和协调各方面的关系，有时为了企业的利益又不得不迎合各方面的应酬活动或做出既违心又违规的抉择。国企领导人员特别是“一把手”，在长期主管企业的同时，为树立绝对的领导权威，一般不欢迎、不愿意也不允许别人对自己进行监督，甚至因害怕监督而阻碍和干扰监督。权力对监督具有天生的“排他性”，这是权力的自然属性决定的，从监督者来说，奉行“中庸之道”，以和为贵，“好人主义”盛行，只看关系、讲人缘、顾面子，“多栽花、少栽刺”，一定程度上放松了对监督对象的监督。
三、强化对国企“一把手”权力运行监督制约的对策
十八大报告指出，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”对领导干部，特别是“一把手”实施有效监督和权力制约，是国有企业建康发展的需要，是国企广大员工关心的热点问题，应采取以下对策和措施。
（一）加强教育引导，增强国有企业领导人员监督和约束意识。一方面要加强广大干部职工特别是企业内部监管部门人员的教育引导，努力消除对“一把手”监督的思想障碍，使广大干部职工充分认识到加强对“一把手”监督的重要性和必要性，进一步增强责任意识，把参与监督作为自己的权利和义务，自觉参与监督。另一方面，要加强对国企领导人员特别是“一把手”的教育管理。要把正面教育与反面教育结合起来，既要扎实开展职业道德和廉洁从业教育，引导树立廉洁经营理念，也要用反面教育警廉，促使各级领导干部、重点岗位人员明白从业底线在哪里，高压线在哪里，打好廉洁从业“防疫针”。要把对国企“一把手”的教育管理制度化，可为国企领导干部制定学习计划及廉政学习档案，督促领导干部定期加强自身学习，重点加强对《党章》、《党内监督条例》、《领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》等法律法规的学习，着力培育领导人员权力制衡意识，促使领导干部自觉加强党性修养，坚守住为官底线，通过学习教育，把廉洁自律贯穿到工作生活的细节当中，慎言慎行，努力做到像刘少奇同志在《论共产党员修养》中指出的那样：“即使在他个人独立工作、无人监督、有做各种坏事的可能的时候，他能够‘慎独’，不作任何坏事”。
（二）完善制度，规范国有企业领导人员权力运作和从业行为。一是要完善党风廉政制度建设责任制，进一步完善国有企业党风廉政建设责任制，真正落实“一岗双责”。对照中央制定的《国有企业领导人员廉洁从业行为准则》等制度规定要求，配套制定国有企业领导人员述廉报告制度、国有企业领导人员重大事项报告制度和廉政谈话、诫勉谈话等具体制度规定和实施细则。二是要健全内部控制机制。完善财务制度监管体系，加强财务监督管理，强化资产损失责任追究；规范收入分配和职务消费，严格查处做假账行为；强化审计监督，健全经济责任审计制度，完善内部审计管理；完善企业国有产权管理制度体系，建立健全国有资本经营预算制度，实现企业国有产权管理制度化、公开化和标准化。三是要结合企业实际，全面推进廉政风险防控工作，把加强廉政风险防控纳入业务工作和管理流程之中，从“三重一大”、“三项工作”等重点领域和关键环节入手，科学评估和认真排查部门、岗位、人员在权力行使、制度机制、思想道德等方面存在的廉政风险，有针对性地制定防控措施、健全内控机制、推行权力公开透明运行。注重发挥信息化管理作用，研究“制度+科技”预防腐败的做法，研究把制度融入信息化平台变为管理流程的运行机制，重点加强招投标管理，规范采购、销售等各个环节交易行为的制度约束，提高领导干部依法决策、依法经营管理、依法维护企业合法权益的水平，防止滥用权力。
（三）加强监督，健全国有企业领导人员正确行使权力的约束机制。认真贯彻执行党内监督条例和党内政治生活有关规定，加强对领导干部特别是党政主要领导干部行使权力的监督，保证决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调，推进权力运行公开化、规范化。一是要深入贯彻落实国有企业“三重一大”决策制度，定期组织开展自查和专项检查，重点检查本单位决策制度是否建立、决策方式是否明确、权限是否清楚、程序是否规范、执行是否严格、监督是否有力。二是要深化效能监察工作。进一步完善企业效能监察工作制度和操作规程，拓展对企业资产重组、资本运营、清产核资、合同管理、安全管理、工程招投标、物资采购等重点领域和环节的效能监察。推进效能监察由事后监督向事前、事中监督延伸，由单项监督向综合监督延伸，由纠错性监督向建设性监督延伸，注重建章立制、完善管理、提高效能。三是要加大监督检查力度。严格执行中央提出的关于国有企业领导人员廉洁自律七项要求，企业领导人员特别是“一把手”要按照干部管理权限定期向纪检监察机关报告廉洁自律情况。探讨并推行廉政提醒谈话制度。认真执行领导干部报告个人有关事项制度、对主要领导干部任期内经济责任审计和离任经济责任审计制度。充分发挥巡视工作的监督作用，充分运用巡视工作成果。
（四）强力推进厂务司务公开，强化权力公开运行。强化权力监督的实质是让权力运行公开透明，让权力时时、处处都在严格的监督制约之下，这就需要充分发挥职工群众的监督作用，不断扩大和保证群众对企业管理的“知情权”、“发言权”、“评判权”和“考核权”，拓宽职代会民主监督的渠道。要让职工“知情”，就是要不断深化厂务司务公开工作，提高权力运作的透明度，保障职工的“知情权”；要让职工“发言”，就是要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理，健全民主制度，通过开展职工民主“议事”、征集合理化建议等形式，保证职工群众有序地参与企业的民主决策、民主管理，在企业管理中具有“发言权”；要让职工“评判”，就是要建立企业领导干部述职、述廉制度，坚持职工民主评议企业领导人员制度。通过以上这些措施，逐步解决群众“无法监督”的问题。通过民主管理办事公开活动，促使领导干部自觉接受组织和广大职工群众的监督，摆正位置，养成在监督下行使权力的习惯。
（五）加大查处力度，依法严厉惩治违法违纪行为。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上强调：“反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。共产党员永远是劳动人民的普通一员，除了法律规定和政策范围内的个人权益和工作职权外，所有党员都不能谋求任何私利和特权”。强化对国企“一把手”的监督制约，必须严格执法，审明政纪，充分发挥查办惩处的治本功能，促使“一把手”不敢腐败。具体实践中，要进一步畅通信访举报渠道，拓宽线索来源，注意排查经济责任审计、专项检查以及巡视工作中发现的问题，严肃查处国有企业不规范经营行为，严厉查处“一把手”违纪违法行为，起到强大的威慑作用。
（张飞）