问责，是指对各级领导干部在工作中不作为、乱作为和效率低下等不履行或不正确履行职责，造成不良影响和后果的情形进行责任追究的活动。有些纪检监察机关特别是县级纪检监察机关在对领导干部进行问责的过程中，认为实行了问责就不能进行党纪政纪处分，或者进行了党纪政纪处分就不能实行问责。这种观点是错误的。实行问责不能代替党纪政纪处分，党纪政纪处分也不能代替问责，实行问责后，是否追究党纪政纪责任，应根据党纪政纪处分的有关规定执行。现就结合南涧县问责的实际，对问责与党纪政纪处分不能相互代替作粗浅的分析。
南涧县问责的基本情况
（一）2007年11月—2011年2月问责的基本情况
2007年11月，中共南涧县委、南涧县人民政府印发了《南涧县领导干部问责办法（试行）》（南发〔2007〕29号）。
《南涧县领导干部问责办法（试行）》第二条对领导干部问责进行了定位：“领导干部问责是指县委、县政府对乡镇、县级部门的科级领导干部不履行或不正确履行职责造成失误或不良社会影响的行为，依照本办法对其追究责任的活动。”该问责办法第二十条还对问责与党纪政纪处分的关系作了明确的规定，“受到党内警告、严重警告或行政警告、记过、记大过、降级处分的领导干部，仍可按照本办法第六条规定的方式（第六条规定了对领导干部问责采取的方式为诫勉谈话、责令作出书面检查或公开道歉、通报批评、调整工作岗位、免职或责令辞职。）追究其责任。”由此可见，进行党纪政纪处分后，依然可以按照有关规定实行问责。也就是说，党纪政纪处分不能代替问责，问责与党纪政纪处分一样，都是一种对领导干部进行责任追究的方式和手段。
2007年11月至2011年2月，南涧县对各级领导干部进行问责执行的依据是《南涧县领导干部问责办法（试行）》，该问责办法第五条规定了29种应当对领导干部问责的情形。这期间南涧县共问责领导干部23人。其中科级领导干部6人，一般干部17人。
2011年2月—2014年6月问责的基本情况
2011年2月，中共大理州委、大理州人民政府根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《云南省党政领导干部问责办法（试行）》的规定，印发了《大理州领导干部问责办法》（大发〔2011〕12号）。2011年3月，大理州纪委办公室印发了《关于进一步规范领导干部问责工作程序的通知》（大纪办通〔2011〕2号），通知对问责的相关工作作了规范要求。
从2011年2月至今，南涧县对各级领导干部进行问责执行的依据是《大理州领导干部问责办法》。
关于实行问责与党纪政纪处分以及刑事处罚的关系，《大理州领导干部问责办法》第五条作了明确规定，即：“领导干部受到问责，同时需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。”由此可见，问责与党纪政纪处分以及刑事处罚并不矛盾，问责后，同时需要追究纪律责任的，依然可以按照有关规定给予党纪政纪处分，严重的还要按照有关法律法规来进行处理。不是说所有问题通过问责就全部都解决了，制定问责办法的目的是在于如何规范采取党纪政纪处分以及刑事处罚以外的其他责任追究方式对领导干部实行问责。
《大理州领导干部问责办法》规定了10种46条应当对领导干部问责的情形，从2011年2月至2014年6月，南涧县共问责领导干部37人。其中，科级领导干部13人，一般干部24人。
妥善处理实行问责与党纪政纪处分的关系
从《南涧县领导干部问责办法（试行）》第二十条和《大理州领导干部问责办法》第五条可以看出，要妥善处理好实行问责与党纪政纪处分的关系。一方面，实行问责不能代替党纪政纪处分，党纪政纪处分也不能代替问责，问责后仍可依照有关规定给予被问责者党纪政纪处分；另一方面，问责可以单独执行也可以和党纪政纪处分共同执行，并不是对实行问责的都要给予党纪政纪处分。在实行问责后，是否追究党纪政纪责任，应当根据《中国共产党纪律处分条例》和《行政机关公务员处分条例》等规定执行。《中国共产党纪律处分条例》、《中华人民共和国刑法》、《行政机关公务员处分条例》等有关党内法规和国家法律法规对党纪政纪处分和刑事处罚已经作出了明确规定。
正确区分问责和党纪政纪处分
问责和党政纪处分有其相似的地方，但二者并不是一个概念，要正确区分问责和党纪政纪处分。
（一）问责和党纪政纪处分的决定机关不同。对领导干部实行问责，问责决定机关是各级党委、政府；对一般干部职工进行问责，问责决定机关是该干部职工所在的单位或主管部门。而给予党纪政纪处分的决定机关一般是纪检监察机关。
（二）问责和党纪政纪处分的对象范围不同。问责的对象范围主要是指负有领导和决策责任的领导干部。而纪检监察机关需给予党纪政纪处分的对象范围则广得多，党纪处分的对象范围是所有的党员；政纪处分的对象范围是从事公务的人员。
（三）问责和党纪政纪处分的形式不同。《大理州领导干部问责办法》对受到问责的领导干部，视问责情形的情节、损害和影响单独适用或合并适用7种问责方式：即责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。而违反党纪政纪相关纪律的要给予的处分形式有党纪处分和政纪处分。党纪处分有：党内警告、党内严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍；政纪处分有：警告、记过、记大过、阶级、撤职、开除。
（四）问责和党纪政纪处分的启动程序不同。问责的程序是：纪检监察机关或组织人事部门按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。而党纪政纪处分则是纪检监察机关按照特有的程序完成。
问责与党纪政纪处分相互代替存在的原因分析
在实践中，问责与党纪政纪处分相互代替的现象时有发生，现结合本人工作实际，对存在的原因作简单的分析。（一）认识上的误区。问责与党纪政纪处分有其相似的地方，《大理州领导干部问责办法》中规定的需要进行问责的10种情形和《中国共产党纪律处分条例》中失职、渎职章节的很多条款内容类似。如《大理州领导干部问责办法》第六条第二款“不贯彻执行党的方针、政策和上级机关的决定、命令、导致政令不畅的”和《中国共产党纪律处分条例》第一百二十八条第一款“不传达贯彻、不检查督促落实党和国家的方针政策，或者作出违背党和国家方针政策的错误决定的”内容类似；《大理州领导干部问责办法》第八条第二款“管辖范围内发生滥用职权、徇私舞弊、失职渎职等严重违法违纪行为，或对严重违法违纪行为不管不问，甚至包庇、袒护、纵容的”和《中国共产党纪律处分条例》第一百二十八条第三款“不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违纪违法行为的”内容类似；《大理州领导干部问责办法》第十二条第三款“瞒报、谎报、迟报公共突发事件、重大公共安全和生产安全责任事故，重大疫情或其他重要情况的”和《中国共产党纪律处分条例》第一百三十一条第四款“对突发事件、重大事故和其他重要情况瞒报、谎报、缓报、漏报的”等内容类似。《大理州领导干部问责办法》对问责的情形还设定了一条兜底性条款，即“其他给党和国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响的”。所以有些纪检监察机关在对领导干部进行问责的过程中，就走入了实行了问责就不能进行党纪政纪处分，或者进行了党纪政纪处分就不能实行问责的误区。
（二）对问责的对象理解存在差异。问责的主要对象是负有领导和决策责任的“领导干部”，而不是从事公务的所有人员。问责制是对负有决策领导责任的领导干部从政过程及公共权力使用过程的“不作为、慢作为、乱作为”的控制和监督。目的是对那些可能“庸、懒、无德行、无政治责任品格”的领导干部适时监控，促进和鼓励他们“事前负责”，增强政治、道德和行政责任意识，增强正确行使“公共权力”意识。只有把公共权力摊在阳光下，公共政策的决策和执行民主透明，一些持有“公权”的领导干部才不敢懈怠，才会心里装着群众，才会积极负责。否则，他们对自己的行为就要负政治责任、道德责任和行政责任。这就是“问责制”的实质，要“权责一致”，领导干部必须承担更大的政治、道德和行政责任。一般工作人员在执行具体事务工作过程中违纪违法，应该按照党纪政纪处分条例和相关法律法规规定执行。例如，某工作人员请假期满无正当理由逾期不归，造成不良影响的，有纪律处分条例，该怎么处分就怎么处分，与问责无关，不能用问责来代替党纪政纪处分。问责制属于政治层面的制度设计，而不是法律层面的制度设计，那些负有决策及政治责任的领导干部是问责的主要对象，而不是从事公务的所有人员。如果随意扩大问责的范围，就有可能造成本应给予党纪政纪处分的被实行问责所代替。
（三）问责实施主体缺位。对领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。对因检举、控告、投诉、处理重大事故事件、查办案件、审计、工作检查、考核或者其他方式发现的领导干部应当问责的线索，由纪检监察机关按照权限和程序进行调查；对在干部监督工作中发现的领导干部违反《党政领导干部选拔任用工作条例》和干部选拔任用工作四项监督制度等有关规定应当问责的线索，由组织人事部门按照权限和程序进行调查。纪检监察机关或组织人事部门调查后，对需要实行问责的向问责决定机关提出问责建议。问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。对给予停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职问责的领导干部，由纪检监察机关和组织人事部门共同与被问责的领导干部谈话，组织人事部门按照有关规定办理相关手续，并将领导干部的有关问责材料归入其个人档案，且将执行情况报告问责决定机关，回复问责建议机关。也就是说，纪检监察机关能够单独进行实施问责的方式只有责令作出书面检查、通报批评和责令公开道歉三种方式。但在具体操作过程中，问责工作主要是由纪检监察机关实施，形成唱“独角戏”的局面，导致问责实施主体定位不当或者缺位。而同是问责实施主体的组织人事部门缺位，就有可能造成对领导干部的问责要么过于轻，要么只能用党纪政纪处分来代替问责的情况。
对策思考
（一）健全制度体系。一是建立责任考评体系，坚持把责任考评与作风建设、效能建设、廉政建设、干部考核任用等工作结合起来，从德、能、勤、绩、廉等方面全面、客观、公正、科学地对领导干部履职情况进行考评，切实做到分清是非、分清功过、分清责任。保证奖罚分明、责罚相符，使干部不敢懈怠。二是建立健全岗位责任制度，进一步完善领导干部岗位职责体系，细化、量化领导岗位职责，做到有权必有责，失责必追究，使干部不敢失责。三是加大对腐败分子的查处力度，坚持老虎、苍蝇一起打。“既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题” 。做到在责任追究的对象上“抓大不放小”，在纪律处分的档次上不避重就轻，在组织处理的方式上不轻描淡写，充分发挥案件查办的警戒作用，使干部不敢腐败。
（二）规范问责行为。一是规范问责的主体及其权力。依法明确纪检监察机关、组织人事部门和各级党委政府及其工作部门党委（党组）在问责中的地位和权力，以解决谁来监督、谁来问责的问题，确保领导干部问责到位、合法、有效。二是规范问责的客体及其职责。明确纵向、横向部门之间以及部门内部各岗位之间的关系，合理界定各自的职责权限，根据职责的不同以及违法或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。三是规范问责的事由和情形。采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责，什么事可以免责，作出明确规定，尽可能做到既涵盖全面、使之具有普遍的适用性，又体现一定的量化依据，使之具有较强的操作性。进而充分发挥问责的监督、推动、警示作用。