近年来，广大群众充分运用网络媒体这一新的平台，充分、真实、迅速地表达自己的利益诉求和价值取向，了解政府的动态和举措，检举揭发违纪违法的腐败分子，体现了知情权、参与权、监督权。这一新的做法，对政府的工作及社会关系产生了极大的影响，也对新时期纪检监察工作提出了挑战。如何发挥预见性、主动性和创新性，高度重视网络举报，加强与网民的互动，用好民意，引导民意，在短时间内运用科学技术对民意进行搜索和采集，对已发生的、正在发生的和预测可能发生的事件迅速采集信息、厘清真伪、辨别是非，快速处理，对于政府各部门，特别是负有监督责任的纪检监察机关是一个全新的考验。因此运用现代网络搜索手段对网络舆情进行搜索，及时处理网上举报案件，是当前和今后一个时期科学创新纪检监察工作的一种新尝试。
网络举报反腐是互联网技术引入反腐倡廉领域后出现的全新的反腐败形式。理论界对网络反腐的看法不尽相同，但普遍的观点将其视为信息举报，是举报制度在网络时代的新形式和新体现。但从实践发展来看，网络反腐已经超越了腐败信息举报的范畴，正在向更广泛的政治和社会领域扩散，为惩治和预防腐败体系建设提供越来越大的正能量，成为推动反腐倡廉建设向纵深发展的强大的动力。笔者从大理州的实际现状出发，通过认真调研，对网络举报反腐功能的积极作用、存在问题及原因进行探讨和分析，并提出了相应的对策和建议。
一、网络举报反腐功能的积极作用
1.信息举报功能。信息举报是网络媒体反腐的初始功能。我州绝大多数人认为，在我州“6•23”案件中，原大理州副州长黄永华、原大理市市长段力、副市长聂庆、方元是通过网络媒体举报反腐扳倒的第一批大贪官。此后，我州有越来越多的违法违纪官员被网络媒体举报拉下马。从众多的网络举报反腐案例中，我们不难发现，网民、主流媒体和纪检监察机关是网络反腐的三大主角，从根本上说，网络举报反腐是一个网民、主流媒体和纪检监察机关三大主角之间良性互动的过程。其形成机理是：网民发帖——网友跟帖——形成热点——主流媒体追踪——事件放大——纪检监察机关介入——揭露真相——案件处理——事件平息。网络反腐中的三方互动过程是一个自下而上的过程，或者说由民间到官方的过程，其中，信息举报是首要环节。与传统的向有关职能部门举报不同的是，网络媒体反腐是一种公开举报。人们热衷于公开举报是因为网络媒体举报具有抗干扰能力强、信息保真度高、受众范围大、举报成本低、举报风险小等优势，弥补了传统举报方式的不足。这种举报一旦引发网民围观，就会形成舆论热点并被主流媒体进一步放大，最后纪检监察机关等相关部门介入调查事实真相，给腐败分子党纪国法制裁，给社会一个明确的答复。可见，网络举报反腐是三大主角对腐败分子的“合力围剿”。
2.参与和表达功能。网络社会是一个扁平的、开放的社会，为身处不同社会阶层的民众提供了平等政治参与和政治表达的机会，网络以其特有的草根性和互动性将网络民意聚合起来就形成了网络舆情，这种舆情一旦形成就可以与现实政治体制实现互动，对重大公共政策的制定和执行产生积极影响。其作用机理是：提出问题——网民讨论——形成舆情——体制传导——决策反馈。过去，网络参与和表达对解决我国诸如预算公开、反对特权和司法体制改革等诸多问题都起到了十分积极的促进作用。将来，网络在实现十八大提出的“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”和“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”等各项政治发展目标方面一定会有更大的作用。
3.社会监督功能。权力得不到有效监督是产生腐败的重要原因。自执政以来，中国共产党人一直在努力探索权力监督问题。改革开放后，我们党开始了制度反腐的新探索，将重点放在党和国家领导制度的改革和完善上。尽管我国已经建立了完善的监督体系，但还是无法破解“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，群众监督太虚，舆论监督太弱”的难题。网络政治为我们破解监督难题提供了新思路和新理念。一是网络为政务信息公开提供了便捷方式，使确保公众的知情权成为可能，为有效监督奠定了基础；二是网络为公众参政议政提供了低成本、高效率的平台，使民主决策成为可能；三是电子政务使一部分公共权力运行实现了程序化，为实现权力在阳光下运行提供技术支撑；四是政务信息公开使网络问责成为可能，有利于规范政府及其公职人员的行为，提高政府的公信力。网络监督为确保政府民主执政、科学执政和依法执政提供了外在压力和动力，有利于实现对腐败的有效预防、遏制和惩戒。
4.廉洁教育功能。反腐倡廉建设问题说到底是解决人的问题，这要依靠教育来解决。当前廉洁教育存在的主要问题在于我们走的是一条从精英教育到大众教育的发展道路，廉政教育的重点是党员和领导干部，面向大众的廉洁教育主要是思想政治教育。这就出现了教育对象覆盖面小，教育的实效性低的问题。十八大做出了“将廉政教育纳入国民教育体系”的战略决策。教育转型面临的最大难题是具有专业知识和技能的教育工作者严重短缺，覆盖一般公众的难度更大。网络媒体无疑为我们提供了理想的教育工具。
5.解放思想的功能。网络反腐为我们解放思想提供了强大动力，其作用机理是：网上讨论——达成共识——决策层决策——创新试点——完成创新。最经典的案例莫过于火车票实名制问题的解决，其意义在于：一是制度变革从核心制度开始，走出了一条“核心——外围”的制度创新之路；二是制度创新比较有效地制约了各种特权，初步实现了火车票的公平分配，有力地驳斥了“不可行论”；三是实现部分警力资源从打击车票贩子转向提供基本公共服务转变，提高了铁路公共服务的质量和水平，增加了社会稳定的因素。这是网民大力推动的结果。
6.推动反腐功能。要实现反腐败目标，必须克服来自各方面的阻力。这既需要中央的战略举措，也需要社会公众深度参与；既需要坚持自上而下的改革，也需要自下而上的推动。只有这两股力量同时发力，相向而行，才能形成强大的反腐合力，实现对腐败的有效治理。网络舆情反腐的推动作用主要表现在：一是就某个重要议题开展讨论，汇集网络民意，凝聚社会共识，为改革做好舆论准备。二是揭露更深层次的腐败现象和问题，拓展新的领域，推动反腐倡廉建设向广度发展。三是实现网络民意与政府的良性互动，不断推进制度创新，推动反腐败向深度挺进。
二、存在问题
由于网络举报开通的时间短，加上网络本身的局限性，目前网络举报反腐工作还存在一些问题。
（一）网上举报多头受理和重复举报的现象比较普遍
由于网上举报的渠道多，人民群众可以在政府多个网站平台上进行举报，造成重复反映的现象比较普遍。目前，大理州纪委监察局信访举报室与大理州群众信访工作局建立的网上举报接口就有三种，工作人员在处理网上来件时要分别登录三个系统进行办理，三个系统的操作要求和回复方式又不相同，大大影响了受理部门的工作效率，造成了一些同类工作的重复，浪费了时间和人力。造成重复举报与多头受理的原因有多方面，主要是：目前政府部门对现有网上信访工作体系缺乏统一筹划，尚未出台一个清晰的思路与规划，网上信访工作存在多头领导、重复建设的问题。政府在线邮箱、州领导直通车邮箱与96128公开电话网上连接都是各自独立运行，并各自建立了独立的后台分发、回复通道。此外，目前国家、省、州市等有关部门仍在继续开发网上举报系统，各系统网络之间互不兼容，造成多头受理的格局将更加突出。
（二）网上举报数量大，质量不高
纪检监察机关的网上举报虽然总量多，但总体质量不高，能够列入案件线索排查的不多。从大理州的情况看，2008年仅为443件，2009年达到了896件，2010年总量达1512件，2011年是1806件，2013年1—8月，网上举报的总量为1913件。这些网上举报主要是承接了大量的机关作风类投诉和“大信访”事项，为反腐败工作提供案源的作用不明显。笔者认为造成量多质低的主要原因有：
1.群众难以区分“举报”与“投诉”的类别。“纪检监察”与“大信访”的关系，是既有区别又相互联系的，纪检监察机关注重违法违纪问题的收集，“大信访”则注重信访维稳的调处，群众则往往将“举报”“诉求”一起邮来，这是造成纪检监察举报网站投诉事项占多数的主要原因。有些群众认为，纪检监察信访就是解决“大信访”、基层信访部门没有或者不能解决的问题；有些群众认为纪检监察机关的信访部门除了要履行自身职能外，对反映政府职能部门及基层单位的业务工作、常态管理的投诉问题也应该直接处理。因此，目前纪检监察机关接到的信访举报件中，控告投诉和个人利益诉求相互交织，属于“大信访”范畴和职能部门常态管理的信访数量逐年上升。
2.纪检监察网上举报工作的宣传引导不到位。纪检监察机关举报网站上对纪检监察机关的职能、受理范围及相关法律法规等宣传不够，直接影响了群众举报的效果。从州纪委监察局开展网上举报的实践情况来看，州监察局于2008年开发的行政审批电子监察投诉系统，专门受理全州行政许可和行政审批事项方面的举报与投诉，当时这是监察局唯一一个对外接受网上举报投诉的窗口。经过实践运行发现，该网站接受的诉求与纪检监察机关举报业务相关联的极少。鉴于该网站受理的局限性，在引导群众开展反腐败举报方面功能不突出。2010年州纪委监察局又在大理纪检监察网站的主页上专门设置了“网上举报”的平台入口，对群众开展网上举报进行了必要的宣传与引导，对举报指引和受理范围作了详细的说明，公布了《行政监察法》、《信访条例》等相关法律法规。同时，州纪委监察局还开发了“大理纪检监察网上举报处理系统”，与全州8个派出纪工委建立了高效、便捷、畅通的网上举报处理平台，形成了一个较为完善的网上举报处理系统，举报的质量有了提高。
3.网上举报本身存在局限性。一是举报者通过本地拨号上网或局域网发送电子邮件，传送过程中的安全性不能保障，有泄密的隐患，从而使群众有所顾虑。二是网上举办不易提供原始证据。这些都直接或间接影响了群众完善举报的热情。
（三）网上举报实际操作与《信访条例》的规定有冲突
州纪委监察局网上实名举报件的受理程序和答复办法是适用《信访条例》和纪检监察机关处理实名举报的有关规定，严格实行两次答复制度，即分别将受理情况和处理结果答复举报人。但是网上举报中有很大一部分是涉及政府部门的常态管理方面的投诉和业务咨询，大量的网上实名投诉件需要转交被投诉机关办理，而《信访条例》又明确规定了受理机关不得将实名举报件转交被投诉单位或个人。为了解决大量的网上实名举报件的转办与《信访条例》有关规定相冲突的问题，我州在工作实践中增加了征得举报人同意后再进行转办的程序。这个办法，虽然解决了大量网上实名举报件的转办问题，但并未从法律法规上真正理顺这一关系，稍有不慎，容易造成受理机关的被动局面，甚至引发行政诉讼。此外，当前纪检监察机关信访工作是按中纪委、监察部《关于纪检监察机关实施（信访条例）中有关问题的通知》规定执行的，而群众要求纪检监察机关按照国家《信访条例》直接处理信访问题，这一冲突在网上举报中显得尤为突出。因此，相关部门应尽快研究制订出台适应新形势的网上信访举报制度，网上举报工作及与之相配套的政策研究和法律法规的出台已迫在眉睫。
三、对策与建议
网上举报目前仍然处于探索阶段，存在的困难和问题很多，需要我们在实际工作中不断总结和完善。
（一）转变观念，对网络反腐进行正确引导
纪检监察机关和纪检监察干部要充分认识、高度重视网络舆情对推进反腐倡廉的巨大作用，真正转变观念、开拓创新，做到与时俱进，适应信息化、网络化时代对反腐倡廉建设的新要求、新挑战，不断提升处置网上举报的工作能力和水平。要把“网络反腐”提上重要议事日程，采取切实可行的措施，加强网络舆情信息的跟踪，提供优质高效的网络反腐通道；要自觉推进网络问政，通过经常上网学习、交流，成为网络反腐的领路人、支持者；要广泛开展网络法制和网络道德教育，引导网民正确认识网上行为应承担的法制责任、道德责任、社会责任，养成科学、文明、健康的上网习惯；要对网络举报加以引导和规范，对网络监督的形式与内容、权利与保障等方面作出决定，使网络举报和网络监督有章可循，为广大群众参与反腐败斗争提供畅通无阻的渠道。
（二）完善机制，对网络举报切实强化管理
要把网络反腐工作纳入惩治和预防腐败体系建设之中，统筹规划、统一建设；要尽快制定出台有关网络反腐工作的机制和办法，切实规范网络反腐行为，要建立健全由纪检监察、组织人事、宣传文化、公检法机关、信息产业部门参与的部门联动机制，定期召开会议，研究网络舆情；要建立健全舆情监管机制、网络评论及信息员考核奖惩制度，加强网上收集、反馈、监控，针对网上反映的热点、焦点问题，及时撰写网络评论文章或以微博、发贴等形式，释惑解疑、批驳谣言、澄清事实，压缩有害虚假舆论和信息空间，倡导反腐正气，正确引导舆论。特别是要认真分清利用网络举报失实和诽谤、打击报复、诬告陷害的界线，对网上举报做到不偏、不袒、不冤、实事求是进行查处。
（三）统筹规划，整合现有的网上举报资源
2013年9月9日，省纪委辛维光书记到大理调研工作时再次指出，纪检监察信访举报工作要积极适应当前信息化快速发展以及群众合理诉求的需要，注重信息化在信访举报工作中的深度应用，不断拓宽畅通群众诉求渠道，认真构建“五级联动”办信访的工作格局。笔者认为，按照辛书记的指示要求，就必须改变现有举报多头受理、重复举报的现状，需要统一组织领导，对现有网上举报投诉系统进行整合。一是应当尽快成立大理州网上信访举报工作领导小组，制定未来网上信访的发展规划，为推进和完善网上举报工作提供组织和技术保障。二是建立统一进出口的网上信访处理机制。对外统一“网上信访”受理窗口，将网上政府信箱、州政府领导邮箱以及未来要增设的若干信访投诉窗口全部统一为一个“网上信访”受理窗口。对内整合“网上信访”后台管理系统，将政府在线信箱、96128公开电话网、州领导邮箱的后台管理系统进行整合，统一成为一个全州的网上信访分发通道，从而避免多头受理造成的资源浪费。三是建议整合后的政府网上信访与纪检监察网上举报的后台管理系统建立接口，完善网上大信访与纪检监察网上举报工作的联动机制，以加强交流、互通信息，增强全州网上信访举报工作的整体合力。
（四）多策并举，提高网上举报的工作实效
如何客观地分析当前网上举报工作的形势和特点，更好地发挥网上举报为反腐败斗争提供案件线索的作用，是当前纪检监察机关值得研究的新课题。一是加强对网上举报的宣传和引导。建议采取召开新闻发布会以及广播、电视、报刊、公开栏、电子显示屏等多种形式，向社会宣传实行网上举报的目的、意义，介绍网上举报的优势、方法。把网上举报的相关政策、制度进行公开，使群众积极有序地参与网上举报工作。二是加强网上举报的反馈力度，要将群众反映问题的受理、进展情况等进行及时反馈，做到件件有结果，事事有回音。三是强化网上举报的督办工作。建议受理部门对接收的网上举报和投诉进行分类处理，对属于举报类的，采用传统的信访调查和督办方式；对属于投诉类网上信件，建议采用信访与纪检监察联合的网上督办方式，提高网上办信的效率。四是完善网上举报的查处机制。建立网上举报优先查处制度，规定凡网上举报线索必须当天受理、当天呈报，缩短网上举报案件线索处理周期，尤其是对一些有价值的线索，要一查到底。
（五）建章立制，尽快健全网上举报的法规体系
一是建议加强对网上举报工作的调研，对网上举报与网上投诉件，以及两者的办理程序、适用的法律条规作深入的探讨，制定相关的规章制度，指导和规范网上举报受理工作，确保纪检监察网上举报工作有章可循、有法可依。二是完善网上信访举报工作规章制度。从网上信访举报的管理、受理、反馈等一系列工作入手，起草制定《网上举报工作管理办法》，规范网上信访工作流程；研究起草《政务信息资源共享电子监督暂行办法》、《政务公开电子处理暂行办法》等，进一步明确电子监察在网上处理时遵循的政务信息资源共享，政务公开等领域的内容、标准及相关责任追究。三是加强保密工作管理。对举报信箱实行密码管理，增大邮箱密码难度，坚持每半年更换一次密码，最大限度地保证举报邮箱的安全。同时要制定《网上举报密码管理办法》、《网上宣传管理办法》等，从制度上保证网上举报的安全保密。
总之，信息化手段具有广泛调动、依靠群众支持和参与反腐败工作的先天优势，但网络的自发性、虚拟性、匿名性、随意性和开放性等特征，也会产生一些负面影响，对纪检监察部门的工作提出了新的更高的要求，给反腐倡廉建设提出了新的课题和挑战。为此，我们必须努力学习，刻苦钻研业务，才能赶上时代的步伐，才能不断提高利用信息化手段开展反腐败斗争的能力和水平。（王雄明）