党的十八大指出“要改革党的纪律检查体制，完善派驻机构统一管理，更好地发挥巡视制度监督作用。”研究云南省地税系统纪检监察管理体制顶层设计，查找管理体制中机构设置、职责职能、人事任免、经费管理、业绩考核等方面存在的问题，提出创新、适用的建议和对策，为下一步管理体制改革提供切实可行的理论依据，对于完善云南省地税系统派驻纪检监察管理体制，改革和创新监督制约机制，提高云南地税系统预防和惩治腐败的能力具有重要意义。
一、云南地税系统纪检监察管理体制现状
对省直单位实行派驻纪检监察机构是中央推进党风廉政建设和反腐败工作的重要探索，2000年，按照全省统一部署，省纪委向省地方税务局派驻纪检组、省监察厅向省局派驻监察室，省纪委和省地税局党组对派驻纪检组、监察室实施双重管理。自2005年起，按照中央和云南省委统一部署，省纪委、省监察厅对派驻省地税局纪检监察机构实施统一管理。
目前，全省各州市地税局均派驻了纪检组、监察室，州市局向所辖县（市）区局派驻纪检组和监察室，共有16个州市局纪检组和监察室（省局直属征收局设人事教育科），129个县局纪检组、监察室，其中3个县局监察室与人事教育股合署办公。随着形势的发展，反腐倡廉新情况和新问题的不断出现，现行的云南地税系统派驻纪检监察管理体制还需要进一步改革和完善。
二、云南省地税系统纪检监察管理体制存在的问题及原因分析
云南省地税系统是省垂直管理系统中最先明确全系统实施派驻纪检监察机构的单位，多年来，虽然这一体制在推进地税系统党风廉政建设和反腐败工作中起到了积极作用，但随着社会的发展，要适应新形势下反腐工作要求，还存在着很多需要理顺和解决的问题。
（一）双重领导弊端未根本消除。云南省地税系统纪检监察管理体制明确：“上一级局党组向下一级局派驻纪检组，上一级局向下一级局派驻监察室，派驻纪检组由上一级局党组和驻在地税局党组双重领导，派驻监察室由上一级局和本级局行政领导班子双重领导。”随后进行了派驻统一管理，目的是进一步改变双重领导体制，但是实行多年的双重领导模式，实质上逐渐变为了驻在地税局党组领导为主的管理体制，派驻纪检监察机构依然是驻在地税局党组的被领导者，又是该级党组的监督者，既当裁判员又当运动员，派驻纪检监察机构缺乏独立性、权威性和统一性，监督工作存在很大的弊端。
（二）机构设置不尽合理。一是形同驻在地税部门的内设机构。部分派驻纪检监察机构还陷入到具体的派驻地税局日常性工作中，与派驻单位的工作人员一样处理着一些税收业务工作，而没有形成真正意义上的专职监督检查机构；二是与驻在地税部门存在依附性。派驻纪检监察机构在人事任免、职务升迁、办公经费、福利待遇等一系列问题上，对驻在地税部门有着较强的依赖性，很大程度上存在着不敢监督、不能监督、不愿监督的现象。
（三）工作机制运行不畅。一是监督措施不力。云南省地税系统派驻纪检监察机构在案件查办、监督检查、源头防腐等方面的工作还较为薄弱，能创造性的与驻在地税局党组研究、部署纪检监察工作，制定本部门源头防腐和廉政风险防控机制工作的做得都还有不少差距；二是派驻基层纪检监察干部办案能力不强。在调研中发现，派驻州市县地税局纪检监察干部有自办案件或被上级纪检监察组织抽调协助办过案的约占总数的10％，绝大部份纪检监察干部没有办过案件，对查办案件工作十分陌生；三是派驻机构负责人在驻在单位是班子成员，这就形成了各派驻机构不同程度存在“兼职”的问题，致使派驻机构常常“种了别人的地，荒着自己的田”，影响了派驻机构职能发挥。
（四）干部管理有待加强。一是队伍建设相对滞后。当前全省地税系统派驻纪检监察机构力量薄弱，纪检组长的变动较快，纪检监察干部多数为非纪检监察专业出身，所以多数存在业务不精、职责不清等问题，特别是缺乏“复合型”专业人才，在办案方面新手多、能手少；二是角色定位存在偏差。地税系统派驻纪检监察机构在实际工作中经常扮演着法规人员、考核办人员、督查审计人员或者党团工作者等角色；三是干部管理存在被边缘化现象。派驻干部领导职务晋升、非领导职务设置及晋升、干部考核、交流调动等方面都还需要完善具体的制度。
（五）考核奖惩及后勤保障亟待完善。一直以来派驻纪检监察机构干部的考核奖惩问题均由驻在地税局党组负责，或者有的直接当成内设科室，由考核办、人事、督查等部门对其进行考核，这种监督者反而被其监督对象考核的情况存在极大的弊端。派驻纪检组干部的工资关系、津补贴、生活福利、医疗、退休等事宜以及派驻纪检组履行职责所需的办公条件，包括办公场所、办公及办案设施、工作用车等后勤保障问题也是目前改革最棘手的问题。
三、完善云南地税纪检监察管理体制的对策建议
十八届中央纪委第三次全会指出：“要改革党的纪律检查体制，加强反腐败工作体制机制创新，完善纪委派驻机构统一管理，改进中央和省区市巡视制度。”充分表明了中央对纪检监察工作和派驻机构管理改革的高度重视。近年，云南省地方税务局对派驻地税系统纪检监察机构的改革也进行了大量调研和探索。本文根据上述总结的存在问题和原因分析，以加监督和促进反腐倡廉为目的，从以下方面提出体制改革的意见建议。
（一）完善地税系统派驻纪检监察机构设置和领导体制。一是完善派驻机构设置。由省局党组向各州市局派驻纪检组，各州市局党组向所辖县（市、区）局派驻纪检组，纪检组长是驻在局党组成员。派驻各级地税局纪检组与派驻监察室合署办公，派驻监察室主任是纪检组副组长，派驻监察室的党员干部同时是派驻纪检组干部。派驻纪检监察机构干部的人事权、财权应直接受上一级局党组和纪检组统一管理并进一步明确派驻纪检监察机构的独立性；二是对派驻纪检组的领导体制进行改革。逐步改变原来双重领导体制的观念，由上一级地税局党组直接领导，业务工作由上一级地税局党组、纪检组管理，驻在地税局党组予以协助、配合。
（二）处理好派驻机构与驻在部门的关系，增强独立性。一是处理好监督与参与的关系。派驻纪检监察工作人员要把握好度，区分好监督与参与、参与和承担的界限，首先要明确把监督放在首位，对有利于监督和反腐倡廉工作开展的就去参与，不利的就不参与；二是把握好监督与协助的关系。派驻纪检监察机构要彻底摆脱双重领导的模式下的依附关系，还应注意不能只强调独立性而忽视同一性，与驻在地税局党组应建立一种“和而不同”的关系，既有监督又有合作，牢记监督职责，在尊重理解、沟通协调和参与中强化监督；三是明确手段与目的的关系。派驻纪检监察机构加强监督和协助都是手段，而目的是确保驻在部门及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作切实得到加强。因此，工作手段上有其独立性与差异性，工作目标上则双方始终统一。
（三）明晰职能定位，增强派驻机构权威性。针对当前派驻纪检组织负责人在驻在地税局被当作副职使用，忙了“副业”荒了“主业”与既当“运动员”又当“裁判员”的现状，合理划分派驻机构与驻在部门的工作职责，明确各类责任主体显得尤为重要。改革后对哪些工作应由驻在部门完成，哪些工作应该由派驻机构协助完成，哪些工作应当在派驻机构监督下完成，都要进一步明确规范。一是明晰派驻纪检组的监督职责；要统筹抓好关键部位、关键环节的监督检查；二是履行好查办案件职责；三是强化预防腐败的职责。
（四）切实加强派驻纪检监察机构队伍建设。一是要配齐配强派驻机构工作人员。注意选调政治素质高、党性原则强、业务能力好、群众信得过的同志担任纪检组长，重视派驻机构干部的交流轮岗和提拔使用。拓宽选人用人渠道，采用公开选拔、面向基层选调等多种方式把能力强、潜力大的优秀年轻干部充实到派驻纪检监察机构中，增强派驻机构队伍的朝气和活力；二是要完善派驻机构干部管理体制。要采取措施完善现行的派驻纪检监察干部管理体制，建立健全派驻纪检监察机构干部的评价、考核、任用、晋升、待遇、交流等方面的制度；三是要加大教育培训力度。通过开展业务培训，组织外出学习，抽调到上一级纪检监察机关跟班学习等方式，使干部队伍进一步熟悉派驻纪检监察工作特点和流程，提高业务技能和工作水平，为更好地履行监督职能奠定良好基础；四是要完善派驻机构工作运行机制。通过建立派驻机构履行监督职责的评价机制和责任追究机制，增强派驻机构人员的工作使命感和责任感，提高工作主观能动性，使派驻机构主动行使权力，正确履行职责。
（五）完善考核与奖惩措施。在实际工作中，要完善派驻纪检监察机构的考核机制，形成科学的考核评价体系，充分发挥好考核的基础性作用，强化激励机制和刚性约束，体现考用结合，使考核制度真正成为派驻纪检监察干部学先进、比干劲、看风气、察实绩的重要依据。
（六）后勤保障。对实行垂直管理的地税系统的派驻纪检监察机构进行改革，必须尽快改革后勤保障由驻在部门负责的状况。派驻机构的后勤保障由驻在部门负责虽然只是一种“暂时决策”，但这一决策具有相当强的制度惯性和路径依赖性。省地税局党组应积极向上级部门争取政策，然后尽快制定纪检监察专项经费的管理办法以及各项待遇的落实办法等，若长期由驻在地税局拨付办公经费以及保障办公需求等势必导致派驻机构开展工作时有所顾忌。
派驻纪检监察机构在权力监督中具有很多独特的优势。改革派驻纪检监察管理体制，要尽力完善权力监督体系。在改革实践中，要积极请示省纪委、监察厅和协调驻在地税局从运行机制、环境保障等方面不断优化、给予支持。派驻纪检干部更要认真履责、主动作为，切实充当好党风廉政的“巡视员”、改革发展的“服务员”、政策法规的“守门员”和惩处腐败的“消防员”，为加强全省地税党风廉政建设及改进工作作风、规范制度运行、提高行政效能、促进经济社会科学发展、和谐发展以及跨越式发展发挥更加重要的作用。（ 云南省地方税务局纪检组、监察室）