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对政府投资重大项目建设廉政风险防控机制的思考
——以昆明新机场项目实施为例
发布时间: 2014-09-30 16:36:17 来源: 云南省纪委

党中央、国务院作出了深入实施新一轮西部大开发的战略部署,省委、省政府确定了加快推进“两强一堡”的战略规划,可以预见今后一段时期为我省政府投资重大项目密集建设期。政府投资重大项目建设集资源配置、资金管控、政策运用于一体,具有投资金额巨大、公益性强、社会影响面广等特点,一旦出现问题,极易对政府公信力造成负面影响,甚至影响社会和谐稳定。因此,如何构建科学的廉政风险防控机制,确保项目优质、安全、廉洁、高效实施,是政府投资重大项目建设必须破解的难题。为切实增强课题研究的针对性,课题组以昆明新机场项目建设为例,对项目实施中廉政风险防控方面一些好的经验和做法进行总结,对存在问题进行分析,对如何创新廉政风险防控机制进行思考,以期对全省政府重大项目建设廉政监督提供帮助。

一、昆明新机场建设廉政风险防控的有益经验

昆明新机场是我国实施西部大开发战略中攸关我省经济发展大局的重大建设项目,是中国面向东南亚、南亚和连接欧亚的国家门户枢纽机场。本期规划为旅客吞吐量3800万人次、货邮吞吐量95万吨、飞机起降30.3万架次。2020年项目总投资230余亿元。在加快推进昆明新机场工程建设各项目标任务过程中,省市各有关部门加强统筹协调,采取有效措施加强项目廉政风险防控,主体工程和第二批非民航专业单位工程均一次性通过验收,确保了项目优质、安全、廉洁、高效建设,实现了“项目建好,干部不倒”的目标。2012年6月28日昆明长水国际机场正式运营以来,各保障单位按照生产运行指挥体系全力保障航班,各类系统设施设备运行正常,工作人员上岗操作顺利,机场总体运行平稳。机场通航航线已达223条,航班正常率已由最初的不到30%提升至11月份的平均79.21%,并于11月14日达到98.28%,创下昆明机场放行正常率历史新高。目前,昆明长水机场日航班量平均为560架次,单日最高航班量583架次,高峰小时航班最高达41架次,超过巫家坝机场历史记录。转场以来,昆明长水机场运输量大幅回升并稳步增长。6月28日—12月22日,长水机场共完成航班运输起降9.93万架次、旅客吞吐量1197.01万人次、货邮吞吐量11.43万吨。2012年1月—11月,昆明国际机场(含巫家坝机场和长水机场)累计保障航班运输起降18.04万架次、旅客吞吐量2175.15万人次,同比分别增长2.8%、6.1%,完成货邮吞吐量23.89万吨,旅客吞吐量继续排名全国机场第七位。项目实施过程中主要有以下做法:

(一)加强组织领导,为项目建设提供组织保障。自昆明新机场开工建设以来,省委省政府高度重视项目建设,主要领导多次作出重要批示和视察施工现场,对项目建设和管理提出明确要求。仅2011年就连续召开了11次省政府现场会和多次专题会议,研究解决存在问题,协调推进各项工作,全面落实职责任务。省纪委省监察厅高度重视新机场建设,实行工程建设与廉政建设同部署、同落实,在我省在建重点工程中第一次派驻纪检组监察室,围绕工程建设的财务、资金、招投标、工程计量管理和设备采购、资金支付结算等重点环节,加强督促检查。强化联合督查机制,新机场建设工作督查组采取实地督查、挂牌督办、会商督办、电话督办等方式,每月对工程项目进度情况进行认真梳理,及时通报。昆明市形成了市、区纪委联合督查机制,强化主要领导亲自督查,围绕省政府现场会议决定事项和机场外部配套工程建设等工作,先后召开33次各种专题协调会议,解决项目具体矛盾和问题,形成抓工作落实的合力。

(二)强化日常监管,全力保证项目建设中的质量和资金使用安全。一是抓质量监管,派驻安全质量工作组牢牢抓住安全、质量两条主线,建立完善“日巡查、周通报、月考评”质量安全管理长效机制,充分发挥省市区三级质量安全驻场监管机制和指挥部、施工管理总包部、项目监理部、质量检测机构四级质量保障机制的作用,切实加强施工安全质量标准化建设和质量安全管理制度体系建设,全面提高工程质量和安全管理水平。二是抓资金监管,招标审计工作组抓住内审和外审两条主线,坚持审计前置,全程贯穿,认真组织开展专项审计,切实加强财务监管,规范资金管理,确保资金安全,杜绝了资金超概算和违规使用等现象。省问责办、财政厅、金融办等部门也积极做好相关工作,切实加大监管力度。三是抓督查督办,省政府昆明新机场建设工作督查组坚持深入现场实地督查,挂牌督办,及时通报督查督办情况和存在的问题,并研究提出解决意见和整改措施,加强督促检查和跟踪问效。省问责办重点对昆明新机场建设现场办公会议决定事项梳理出47个关节点,并对关节点任务目标进行了分解,监督按时办结18项、顺利推进16项、未办结持续推进13项,督促在建四大类工程28个项目完成了建设任务。

(三)落实廉政责任,切实杜绝项目各方不廉洁行为。一是加强廉政教育,把反腐倡廉宣传教育融入建设工程全过程,组织指挥部全体干部职工及参建单位项目管理人员观看反腐倡廉电教片、参观官渡监狱、省警示教育基地,开展了8次大型反腐倡廉警示教育活动和专题讲座,积极推进廉洁文化“四进”活动,构建反腐倡廉思想防线,增强廉洁自律意识。二是排查廉政风险点,重点从思想道德、岗位职责、权力行使、制度机制等方面查找廉政风险点,进行分析评估,确定风险类型、等级,形成了风险防范预警处置、动态管理和检查评估机制,对苗头性、倾向性问题予以警示和处置。项目开工以来,指挥部13个部门共查找出31个关键岗位、452个风险点,制定出457条防控措施。如,实行招标领导小组会议制度和招投标监督联合工作机制,对评标专家组成和工作人员的活动实行24小时声像监控和全封闭管理,共对184个工程建设项目进行了开评标监督。严格询价程序监督,对主要建材、设备,采取甲控乙购的方式采购。截至目前,共对150余件询价函进行了报收和程序监督。三是夯实廉政责任,新机场建设指挥部、云南机场集团切实担负起全面领导党风廉政建设和反腐败工作的政治责任,把党风廉政建设纳入对各部门及岗位人员的综合考核。指挥部与参建主体共签订党风廉政建设责任书159份,实行“廉政目标一票否决制”、“奖励措施与商业贿赂行为挂钩的一事否决制”,坚持工程建设和党风廉政建设“两手抓、两手硬”做到“两不误、两促进”。在媒体上公开《昆明新机场建设指挥部廉政承诺书》,公布举报电话和信箱,聘请了18名党风廉政监督员,强化对岗位、部门、环节的监督。共对72名管理干部进行了领导干部廉洁从业登记,2011年1—8月,指挥部共有55人(次)拒收现金8.3万元,美金1万元,购物卡79张,礼品17份(次),工程管理干部均对购车、买房、子女在国外留学等个人重大事项做了具体说明。

(四)健全制度建设,从制度上堵塞廉政风险漏洞。为规范工程建设行为,研究制定了《关于贯彻落实(建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划)的实施意见》、《风险岗位监督管理办法》、《工程建设监督管理规定》、《昆明新机场建设指挥部党员干部廉洁自律规定》、《昆明新机场建设指挥部党风廉政建设责任制实施办法》、《工作人员廉政守则》、《昆明新机场建设指挥部公开廉政承诺书》、《党委公开承诺》、《招投标管理规定》、《招标、评标工作纪律》等25项规章制度,覆盖工程建设、招投标、质量安全、物资设备采购、重大合同变更和履行、资金结算、工程验收等各领域,使整个项目建设始终做到用制度管权、靠制度管人、按制度办事,促进各项工作规范运作。

(五)严格责任追究,保持对违纪违法行为的高压态势。制定下发了《关于严格责任追究确保昆明新机场转场运营目标的意见》、《昆明新机场外部配套工程问责工作规定》,明确对十类不履行或不正确履行职责的情形进行问责。先后有9人在征地拆迁安置、外部配套工程建设和服务保障工作中因措施不力、工作推进缓慢被问责。通过工程质量安全事故和群众反映的突出问题发现案件线索,加大查办案件工作力度。共对35件(次)来信来访和电话举报进行了初核,对反映不实的举报及时澄清,对反映属实的举报按照干管权限及时转有关部门查处,对有苗头的情况及时进行诫勉谈话,发挥查办案件的治本功能。严肃查处“1.03”事故相关责人,6人移送司法机关处理,16人给予党纪政纪处分和行政处罚,对5位专家进行了问责,4个责任单位行政处罚共155万元,有力促进了新机场建设工程安全质量工作。

二、政府投资重大项目建设廉政风险防控机制存在的问题

研究发现,昆明新机场建设在廉政风险防控方面也还存在权力制约不到位、监督机制欠科学、法律制度不健全、责任追究法律制度不完善和公众参与度低等问题,这些问题,在其他政府投资建设项目中也不同程度存在,有的甚至更为突出、更为严重,需要引起高度关注和重视。

(一)权力制衡机制存瑕疵。政府投资重大项目建设中多数建设单位一把手当家说了算,同级纪检、监察或检察机关由于不能深入工程建设的具体环节,难以监督,单位干部职工因不知情,又无法监督。如在工程建设领域容易引发腐败的招投标环节,一些行业和部门既是政策的制定者,又是资金的安排者,也是代理机构的遴选者,还是许多项目的招标人,同时又是部分投标人的领导者和招标工作的仲裁者,集决策、执行与监督权力于一体,导致常常发生“围标”、“串标”等违法行为,引发权钱交易,一些领导干部能很容易地利用手中的权力插手重大工程建设,通过权力寻租为自己牟取私利。

(二)监督机制欠科学。主要表现在:一是目前政府投资项目行政监管模式主要沿袭着计划经济时代的方式,按照行业属性,由各系统的行政主管部门分头监管。这种模式的弊端,一方面容易导致政出多门,各说各话;另一方面按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理监督,缺少一个统一、权威的管理监督机构,如在工程的招投标环节招标采购主体与执法监督主体的混同,对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”,即监督由建设部门的上级主管部门负责,出现违规行为,也要由同一主管部门来查处。二是对于专业性、技术性强的管理事项缺乏专业技术力量支持,常规监督检查基本上只是流于形式。三是政府投资项目工程建设环节多,风险点复杂,监管难度大,行业监管部门与纪检监察部门在监管职责上存在交叉和重叠,监督合力有待加强。

(三)法律制度不够健全。一是涉及工程建设领域的现行法律法规存在原则规定多、具体细则少,禁止规定多、配套罚则少,部门规定多、适用规范少,导致罪与非罪界限难以区分。有些制度设计过于粗疏,故而出现漏洞,令人可钻;有些制度本身严密,但缺乏配套制度;或是制度本身并无问题,但制度执行力不强。如在昆明新机场项目建设中就发生了少数违法违纪行为和“1.03”、“6.28”安全事故,凸显制度漏洞。二是项目建设信息公开披露制度不完善。信息不公开或不及时公开,对于项目实施过程中的工期进度、资金安排、工程质量等信息,社会公众尚且难以知悉和判断存在的问题,更难说得上实施有效监督。项目建设信息不对称,各政府职能部门对于廉政监督信息共享不足,多部门监督效果不理想。

(四)政府投资项目责任追究制度不完善。对不遵守法律法规给政府投资重大项目造成重大损失的,如何依法追究有关责任人的行政责任和法律责任,我国当前的法律法规中并没有形成一套相对完善的政府投资项目责任追究制度,一些单行罚则散见于各部门的法规中,缺乏可操作性,责任追究立法亟待加强。

(五)政府投资项目公关参与度低。社会公众对政府投资项目的参与程度大多停留在形式化表象阶段,仅仅从政府文件、公告中进行粗略了解,由于知情不够,造成参与质量不高,参与层面低,对政府投资重大项目决策等行为的社会监督效果不理想。

三、健全项目建设廉政风险防控机制的对策措施

(一)建立和完善权力制约和监督机制。一是通过改革创新,破除一些行业主管部门既是政策制定者,又是资金安排者的管理模式,按照“集权有道、分权有序、授权有据、用权有度”的要求,全面清理行政职权,科学配置权力。对没有法律依据设置的权力一律取消,对交叉重叠的权力整合归并,对过分集中的权力适度分解,归纳梳理后编制“行政职权目录”,固化“行政职权清单”。二是突出对领导决策、行政审批、行政处罚、干部人事、财务管理、招投标、物资采购工程造价等重点环节,全面排查在道德风险、岗位职责、制度机制和业务操作等方面的风险点,逐一梳理,分类,归总,并进行公示。构建权力运行风险“信息库”,及时更新,动态管理,加强对权力运行的“关键点”实施分权制衡,防止权力的独断专行。三是优化工作流程,对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政事项的业务流程进行全面梳理和再造,涵盖权力运行程序、承办岗位、办结时限、监督制约环节、信息反馈等内容,保证权力运行上下衔接顺畅。四是以实现权力运行网上全程公开和可查可控为目标,积极探索“机制+科技”的防控新模式。各部门把排查出的权力运行风险点、完善后的制度、优化后的流程、行政事项办理结果4个方面的内容公开,接受群众监督。五是严格督导考评,对各部门权力运行风险防范管理情况进行评估和考核,着力加强公开测评,把权力运行风险防范管理工作的评议权交给群众。构建起事前预防、事中约束、事后评议的监管机制屏障,最大限度地减少滋生腐败的土壤和条件。

(二)健全监管机制,提高廉政风险防控成效。一是在探索建立了纪检监察、质量安全、专项督查、资金监管、审计控制、督办问责“六位一体”的监管机制基础上,进一步理顺各监督主体工作关系,明确各自权责,明晰任务分工,形成工作合力,发挥整体效应。建议在政府投资重大项目实施过程中成立廉政风险防控领导小组或专门机构,统筹安排监督任务,明确工程各个领域和环节监督牵头单位和协作单位,各司其职、各负其责,增强监督工作的针对性和实效性。二是借鉴发达国家和地区政府投资项目的监管经验,引入专业人士对所有技术性、专业性强的环节如工程质量、技术、安全、成本等进行严格把关,建立工程项目各环节的专家库和专家遴选制度,提高监管工作的专业支撑力度。三是建立工程建设流程管理机制。分别对工程建设中资金效益、工程质量、建设安全等实行全程跟踪监督检查,掌握工程项目建设流程,督促执行基本建设程序和强制性标准。对排查出的问题落实整改责任,逐一整改到位,清除工程建设安全事故隐患。四是建立信息化运行监控机制和重大项目建设廉政监督信息共享机制,把信息化技术运用到工程建设各个管理流程中,建立完善权力网上公开运行和电子监察系统,实现网上动态监控,不断提高有效预防腐败的能力。五是整合各个行业部门力量监督,探索形成异地抽调审计、发改、财政、财务、工程质量等专业人员共同组成检查组的制度,充分发挥审计、发改、财政、质监、安监等部门的职能监督作用。

(三)建立健全相关法规制度,提高项目建设信息公开度。一是密切关注国家层面对工程建设领域基础法律法规的修改和补充,根据我省实际情况,加快制定出工程建设中规划勘测、投资、建设、监管、招投标等重要环节的管理办法和实施细则,如政府投资条例,政府采购法实施细则、建设市场管理办法、企业投资项目核准和备案管理办法等。进一步深化行政管理体制、行政审批制度、投资体制、金融体制等改革,把昆明新机场建设工作中形成的有效做法和创新成果转化为法规制度。二是完善工程建设信息公开制度,严格公开程序、内容、范围及时限,确保工程各环节信息公开透明,大力推进政务信息公开,公示工程建设中的关键环节和风险点信息,给社会更多知晓内情进行监督的机会。三是加强工程建设领域信用信息资源的整合利用和公开共享,统一信用评价标准和信息发布平台。各行业主管部门要根据项目信息基本指导目录和信用信息公开共享规范,制定本系统本行业的具体规定,建立健全信息采集、信用评价、不良信息发布、信用信息互认共享等制度。综合运用信用信息成果,建立健全守信激励和失信惩戒制度,强化行业监管和行政监察,既要促进各项任务落实到位,又要防止利用诚信惩戒机制设置市场壁垒搞地方或行业保护主义。

(四)突出监督重点,提高对关键环节的监督成效。既加强对项目的经常性监督管理,又抓住工程建设的重点领域和关键环节进行重点监督,构建日常监控和专项监控相结合的监控机制,切实提高监督成效。一是抓好项目设计阶段监管。进一步规范前期咨询评估和初步设计及概算审查的工作程序,实施多方案性价比择优制度,科学合理选定项目建设标准,避免出现部分建设目标不清、技术方案论证不严等情况。二是加强项目决策阶段的管理。进一步完善和推行政府投资建设项目决策咨询、专家评议和论证、听证制度,科学合理确定项目建设规模、工程造价和标准。三是加强建设项目审批环节管理。推行“限时办结制”,最大限度地优化审批流程,最大限度地缩小审批范围,实行“一站式审批”,及时公布审批结果。建立全程监督制度,严禁违规审批和利用项目审批权搞权钱交易。四是规范招投标环节管理。实行招标领导小组会议制度和招投标监督联合工作机制,对评标专家产生环节和工作人员的活动实行24小时声像监控和全封闭管理。建立招投标当事人失信惩戒机制,对招标人、投标人、招标代理机构、评标委员会成员的违法行为进行惩罚并予以记录和公告。五是强化内控机制,加强资金监管。加强资金使用的全过程动态审计,对工程概算、预算和财务决算进行全面控制。对建设管理费实行公务卡“定点、定人、定额度”的专帐专户管理。在资金拨付环节,建立以合同为依据,指挥部、施工单位和开户银行三方签订协议,实行银行专户专项表内封闭运作模式,确保资金使用规范,提高资金效益。六是加强对工程施工环节的管理。建立有效监督制约机制,严格工程质量监理,强化工程监理机构的管理职责和专业监督作用,建立全过程监理公开机制;严格控制工程设计变更、建立严格的工程签证制度;严肃查处工程转包和违法分包。七是加强竣工验收和结算环节管理。禁止委托不具有相应资质的社会中介机构审核竣工结算,禁止其他各方对工程结算审计工作施加不当影响,干扰审计机构进行独立审计或纵容、默许承包商或其他相关人员提供不真实、不完整的工程结算签证和材料。禁止承包商对中介机构结算人员进行贿赂。

(五)建立政府投资项目责任追究制度,有效预防项目实施中的不作为、乱作为行为。一是加快立法进程,夯实政府投资项目管理的法律基础。从法律上明确规定项目规划、立项、勘测设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、工程后评价等各个环节相关人员的责任和问责程序,健全政府投资管理的制度与规则,明确强制性管理程序。二是建立一套公正科学的政府投资项目评价机制。通过对已完成的政府投资项目的功能性、经济性、技术性、环保性、持续性等方面评价,从整体上对项目进行绩效评价,依据评价结果决定是否对政府投资项目相关责任单位和责任人进行责任追究。三是开展“加强和改进对政府投资管理行为的监督”、“建立政府投资责任追究制度”课题研究,鼓励有条件的地方和部门积极开展试点工作,为后期的制度建设积累经验。(省纪委研究室)