坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务，也是推动科学发展促进社会和谐的重要保障。新的工作形势，赋予党的各级纪检监察机关极为神圣的工作责任，特别是党的十八大召开以后，把党风廉政建设工作摆在了更加重要和突出的位置，同时，也给各级纪检监察机关提出了更加严格的工作要求。如何准确定位纪检监察机关职能职责，聚焦中心任务，突出主业主责，提高纪检监察机关履职能力，如何克服由于职能职责定位不清造成的履职困境，尽快扭转工作中的薄弱环节，全面提升纪检监察队伍工作能力，更好地推进党风廉政建设和反腐败工作，是当前纪检监察机关亟需思考和解决的问题。围绕这个课题，笔者结合自身从事纪检监察工作过程中发现的一些问题，剖析了当前纪检监察机关职能职责定位上存在的问题和原因，提出了一些思考和建议。
一、纪检监察机关聚焦中心、突出主业符合形势任务的要求
（一）充分认识开展反腐败斗争的必要性和艰巨性。改革开放30多年来，我们党领导全体人民不断推进经济体制、政治体制和其他方面的改革，极大地解放和发展生产力，提高了综合国力。可以肯定地说，这些年来如果我们不按照党中央的决策部署开展反腐败斗争，腐败现象滋生蔓延的程度将比现在严重得多，也绝不可能有当前改革、发展、稳定的大好局面。事实表明，人民群众对反腐败斗争的成效是认可的，满意度在不断提高。在充分肯定我们党反腐败斗争取得重大成绩的同时，我们也该清醒地看到，中国经济发展所处的阶段，决定了当前腐败防控压力较大。社会主义初级阶段的特殊国情决定了中国只能选择大力发展生产力，将经济建设作为很长一个时期的中心工作。中国要实现中华民族伟大复兴和社会主义现代化的历史任务，必须得在几十年时间内走完西方国家几百年的发展历程。虽然在发展模式和组织方式上不能走西方国家工业化的老路，但必须经历经济持续快速发展的阶段。中国经济正处于并将在一个较长的时期仍处于快速发展阶段，地区之间、城乡之间发展不平衡，贫富差距较大，人民的收入水平仍然较低，经济发展水平尚未达到较高水平，社会思想文化道德整体水平仍有待提升，反腐败仍然受到经济、社会、文化、环境发展建设的制约，短期内会面临一些难以克服的困难和矛盾。当前，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。不正之风和腐败问题严重损害党的肌体健康，解决不好就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。我们要把思想和行动统一到党中央对形势的判断和任务部署上来，更加清醒地认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，坚持不懈加强党风建设，遏制腐败蔓延势头，不断增强人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的信心。
（二）聚焦中心、履行职责是当前反腐败形势和任务发展的需要。分清责任是做好工作的关键。边界清，责任明。边界模糊，看似大家都负责，实际谁也不管，看似纪检监察机关作用越来越大，实际上权威不断下降。现在一些纪检监察机关尤其是基层纪检监察机关，在日常工作中常常扮演“开山斧”、“挡箭牌”、“灭火队”的角色，纪检监察工作覆盖面不断扩大，工作任务不断增加，有些工作逾越了纪检监察机关的边界，主业被湮没在众多的具体行政执法工作之中，既背离了职责主旨，也不符合现代管理的基本理念。长此以往，不仅容易造成主责部门的依赖甚至推诿，也容易使自己陷入同体监督的困局之中，造成监督空档。
根据党章和行政监察法赋予纪检监察机关的职责，纪检监察机关的中心任务就是三大主要职责：监督、执纪、问责；三大主要任务：作风建设、惩治腐败、预防腐败。总的来说，纪检监察机关的主业，就是做好党风廉政建设和反腐败相关工作。党的十八大以来，中央纪委根据党中央对形势的判断和任务部署，要求各级纪检监察机关明确职责定位，落实主业主责，转职能、转方式、转作风，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务。各级纪检监察机关要主动适应新形势新任务的要求，按照党章和行政监察法的规定，进一步厘清职能、找准定位、收缩战线、聚焦中心、回归主业，准确把握“监督的再监督、检查的再检查、执法的再执法”的内涵与外延，严格区分监督和参与的界限，转变过去把大包大揽看作是有作为，把越俎代庖看作是有能力的错误观念，改变之前“无所不在”、“包打天下”的状态，把不该管、管不了、管不好的工作交还给主责部门，做到统揽不包揽、到位不越位、有所为有所不为，腾出更多的时间和精力来着重抓好核心工作，实现“术业专攻”、“主业强化”，从“越位”的地方“退位”。
二、当前纪检监察机关履行职能职责上的存在问题
（一）在机构设置和管理上混乱。一是内部机构增设不够统一。纪检监察机关合署办公后，各地都制定了职能配置、内设机构和人员编制方案（即“三定方案”），应该说解决了机关内部职能室设置不配套、职能不明确等现实问题，但随着时间和工作的推动运行，一些地方机构设置发生了变化，有增设和撤销机构的现象，内设机构人员职数和职级也统一不起来，职能交叉、权责脱节、权责不匹配、有岗无人现象突出。这些问题应该引起上级纪检监察机关的重视，要统一行文相应的固定下来，不能凭着下级纪委口头汇报来确定，形成地区机构设置和配备的差异，造成工作目标不一致。二是派驻机构管理不统一。以云南省为例，各州（市）县都将派驻部门纪检组收回由机关统一管理，但省直部门没有收回由机关管理，变为改革是下改上不改，工作难以对接。三是乡(镇)纪委领导设置变化大。从设专职纪委书记到由党委副书记兼纪委书记，从专职纪委副书记到撤销纪委副书记，现在又设纪委副书记，变来变去，调整消化这批干部成了大事，工作难以推进。
（二）在围绕中心、服务大局方面介入过多。按照党章规定，各级纪委是党的路线、方针、政策的捍卫者和维护者，是反腐倡廉工作的推动者、组织者和践行者，主要任务是运用组织和法律手段确保党纪执行，政令畅通，推动和组织反腐倡廉各项工作。但是，在中央纪委未提出转职能、转方式、转作风的要求之前，各级纪检监察机关参与职能职责外的中心任务普遍存在“三多”现象。一是参与各种议事领导小组会议多。地州和县（市）监察局平均每天有一名班子成员在开会；并直接介入到工程招投标、征地拆迁、公务用车管理、招录公务员和事业人员中，特别是深入指导乡（镇）纪委工作不力，导致乡镇纪委三分之二的时间是在抓职责外的工作。二是参与临时性工作的检查多。纪检监察机关和派出纪工委人员经常被抽空，职责范围内的工作难以完成，变成了扑火队员。三是承接和分管事项多。日常工作中，纪检监察机关往往配合甚至替代主责部门开展业务检查工作，结果成了监督变替代、牵头变包办，把监督主体错位为执行主体。比如2010年中央全面推进基层党务公开工作，在中央召开党务公开工作会议上，原中纪委书记贺国强发表重要讲话，部分省市区党委就将其理解为“中央把党务公开工作划归纪委负责”，于是这些省市区的纪检监察机关自然承担了基层党务公开工作的牵头任务，但是实际上纪委履行的是“监督的再监督”职能，应该是纪委监督同级组织部门督促管辖范围的基层党组织进行党务公开，而不是纪委牵头进行公开。还有一些地方纪检监察干部直接分管工程项目和参与招商引资，出现既当“运动员”，又当“裁判员”的情况。在乡镇和部门纪委，由于纪委书记同时也是党委副书记，在纪委工作以外兼管行政、党群工作的现象比较普遍，加之乡镇副职领导干部通常都要挂钩1—2个村委会，全面负责挂钩村的新农村建设、烤烟生产、新农合资金收缴等各项中心工作，不少基层部门纪委书记常常被抽调到组织开展本单位一些临时性的“中心工作”，其他如专职纪检监察员根据工作需要，往往要承担党办、政办的事务工作，甚至一些具体业务工作，基层纪检监察机关成了名副其实的“打工族”、 “万金油”干部，仅用很少的时间和精力用于纪委工作，严重影响了本职职能的履行，出现“副业”冲击“主业”的尴尬局面，这不仅与党章的要求不符合，也与现实需要、民众的意愿相违背。
（三）履行职能职责效果有待提升。教育、监督、惩处、保护是纪检机关的重要职能，但是有的地方却把监督、惩处与教育、保护干部割裂开来，甚至对立起来。一是注重教育形式，不注重教育效果。各级各部门每年对党员干部采取各种各样方式开展教育学习，应该说都完成了任务，但是大部分地方和单位没有认真分析效果如何，对干部职工到底理解消化了多少，思想认识提升了多少，还存在哪些问题，以后怎么改进考虑得很少，大都满足于完成相关部门要求完成的硬指标，出现了“轰轰烈烈搞形式，认认真真走过场”的现象。二是注重制度建设，不注重制度执行。各级领导都有一个共同的特点，都非常重视制度建设，可以说我们的制度已经很多了，但真正管用的有多少，管用的制度执行到位的有多少，值得研究。制度的表面上规范严格，执行中流于形式，为违纪违规和腐败留下了“后门”和“捷径”。三是注重案件查办，不注重纪律处分。有的领导干部有顾虑，担心处分过重影响干部职工干事创业积极性，影响地方经济的发展；有的领导干部怕影响单位荣誉，影响个人业绩，影响同志感情，不想得罪人，在量纪方面避重就轻，使执纪追究难以到位，影响了党纪政纪的严肃性和权威性。四是注重检查考核，不注重结果运用。党风廉政建设责任制考核已执行了多年，普遍报喜不报忧，对发现的问题不敢大胆提出。考评结果运用大多停留在每年通报情况阶段，对先进典型的宣传和对落实责任制不力的惩处上力度不够，未能真正将责任制考核结果运用到干部使用、部门工作评价、责任追究上来，在一定程度上影响了责任主体的积极性，难以发挥责任制检查考核工作的导向作用和督促作用。
三、纪检监察机关履行职能职责存在问题的原因分析
（一）认识问题，导致机构管理不规范。党章第四十三条明确规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。但是一些纪检干部还存在模糊认识，认为同级党委是领导关系，上级纪委是业务指导关系，加上纪检监察机关的人员编制、经费保障，日常管理等工作大多数由地方党委统筹安排，上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的机构设置、职能定位缺乏制度保障，往往是口头建议，下级纪检监察机关只能根据当地的工作实际来确定，导致机构管理、人员配备不规范。对派出纪工委和乡镇纪委的管理缺乏指导性意见，工作重点统一不起来，虽然下级纪检监察机关采取了一系列措施，积极探索管理方式，工作上也取得了一些成效，但这支队伍依然存在不稳定因素。
（二）体制问题，导致组织协调难。随着经济发展方式转变、社会转型、政府职能转变等一系列改革的深入，各种社会利益和矛盾相互交织，政策措施和改革措施的推行面临更多的阻碍，施政的难度加大，由于纪检监察机关缺乏依法履职独立性，一些职能部门过多借助纪检监察机关的权威性、协调力和影响力，在双重领导体制不够具体化的情况下，纪检监察工作覆盖面也随之不断扩大，使纪检监察机关“越位”代替职能部门的监督管理。同时，在对纪检监察机关职能理解上，一些领导将执法监察等同于行政执法，将效能监察等同于效能建设，将纠风整纪等同于行风管理，在工作部署和工作调度上，虽然纪检监察机关也在发挥组织协调的作用，但党委政府依然要借助和依靠纪检监察机关职能来推进具体工作，造成纪检监察机关直接参与和干预社会经济事务，致使纪检监察机关包揽一切，“眉毛胡子一把抓”，实质上是纪检监察机关履职上的“错位”和“越位”。由于“错位”和“越位”事务过多，投入了大量的人力和精力，又导致本职工作上出现了“缺位”和“失位”。
（三）机制问题，导致一系列不适应。由于科学的工作机制尚未形成，加之缺乏有效的落实措施，这些新变化，使纪检监察机关特别是基层纪检监察机关在工作上出现了一系列的不适应表现，“不敢管、不愿管、管不了、管得慢”的问题还比较突出。思想观念不适应。少数纪检监察干部理想信念不够坚定，对纪检监察工作的使命感、责任感不强，畏难情绪和好人主义有所抬头，产生“多一事不如少一事”的心态，纪检监察干部干事创业的信心不足，工作成效不明显，工作方法不对路。一些基层纪检监察机关习惯于等上级文件政策，办上级交办事项，工作预见性差，对苗头性倾向性问题敏感度低、判断力弱，甚至见怪不怪，往往是问题出了吓一跳，使纪检监察工作长期处于“头痛医头、脚痛医脚”的较低层面。职能重心不明确。由于基层纪检监察机关对纪检监察工作职责定位把握不准，在实际工作，经常出现越位、缺位、错位、失位问题，特别是没有调动和发挥党委或牵头部门的主体作用，往往是亲力亲为代替组织协调，过多地冲在工作一线，事事参与，环环把关，导致职能部门工作思维固化，自身职能弱化，监督检查钝化，也导致了纪检监察机关自身职能发挥不够。能力素质不胜任。纪检监察工作也是一项专业性较强的工作，不仅要求纪检监察干部有较强的政策理论水平，更要有较专业的财会、审计、法律等业务知识。当前纪检监察机关缺乏专业人才，系统培训渠道单一，业务知识常常得不到有效补充，部分纪检监察干部能力素质与新形势下反腐倡廉的要求还有很大差距，纪检监察干部的教育、管理、监督等方面都亟待加强。
四、纪检监察机关职能职责定位的对策及建议
（一）创新纪检监察管理体制，科学集成纪检监察工作力量。纪委是党内监督专门机关，从中央纪委到地方纪委原来设立的很多机构，是扩大外延时设立的机构，它们使得纪委的内涵越来越小。中央纪委监察部从2013年9月到现在两次对内部机构调整。在职能部门总数不变的情况下，把6个机构整合为3个，新设立了2个纪检监察室和1个纪检监察干部监督室，重新组建了组织部和宣传部。自十八大以来，纪检监察室总数增至12个，突出了办案职能，加强了反腐败力度，成效非常明显。现在的问题是地方各级纪检监察机关要加快改革力度，并做到统一规范。一是在机构设置上要有一个指导性文件。要层层提要求，明确完成改革的措施和时限，各级纪检监察机关要制定一套完整的方案，并报经上一级纪检监察机关审核同意后方可执行，做到改革同步，确保质量。二是在人员编制上要加大协调力度。2009年开始，中央和省市文件规定，行政机关只能保留行政编制人员和工勤人员， 取消事业编制和人员。由于很多地方将派驻机构连人带编收回机关管理。成立派出纪工委监察分局，一些部门的行政编制受限，收回的时候存在有事业编制和事业人员的问题，这种现象县（市）级较为突出，加之又不增加行政编制和行政人员。这个问题解决不好，人才要流动就是一句空话，因此，要从上到下加强组织协调力度，保证这支队伍的编制和人员力量得到强化。三是在经费支出和装备设施上要建立健全保障制度。目前，中央对县级纪检监察机关出台了一系列政策措施，基本解决了经费不足、装备落后、办案手段跟不上的困难问题，但对省、市级纪检监察机关和乡镇纪委存在的困难问题主要靠协调解决，远远满足不了工作的需要，因此，各级纪检监察机关要加大协调力度，各级党委、政府一定要深刻领会中央精神，高度重视党风廉政建设和反腐败工作，认真履行主体责任，强化制度保障，切实帮助纪检监察机关排忧解难。要建立专项经费支持制度。上级纪检监察机关要匹配一定的资金，多向基层倾斜，弥补地方财力有限导致纪检监察业务经费不足影响正常工作开展缺陷。四是在干部队伍建设上要有一套行之有效的管理制度和措施。要解决干部任用上级纪委对下级纪委副书记提名考察不规范的问题。因为上级纪委对下级纪委的工作业务指导的多，但对干部任用问题缺乏调研，不了解干部，怎么提名和考察需要制度来规范。对派驻部门纪检组的管理，要收回就全国统一，并用制度来规范职能职责定位。否则就按照在部门的工作来规范管理。总的来讲，优化队伍，提升纪检监察机关战斗力，要关注政治素质好、业务能力强、具有专业知识的同志，将其优先选拔到纪检监察机关来。
（二）创新反腐败体制机制，突出纪检监察机关主业主责这个中心任务。一是明确党委主体责任和纪委监督责任。要进一步强化党委的主体责任意识，清醒认识坚持党要管党、从严治党的现实紧迫性，切实将作风问题和腐败问题上升到党和国家生死存亡的政治高度来对待。要用法治思维和法治方式推进纪委监督责任的履行，进一步明确纪委作为党内监督专门机关的法律地位，强化纪委监督的责任意识和使命意识，提高纪委对党风廉政建设责任制履行情况进行监督的主动性和积极性。二是职能转变必须坚持“三转”。转职能、转方式、转作风，是新一届中央纪委对纪检监察工作提出的新要求，是纪检监察机关正确履职更好发挥作用的客观需要，是纪检监察机关更好发挥职能作用的必然选择。实际工作中，仍有少数人思想上有顾虑，担心不分管或不直接参与其他业务工作后，可能会导致职能上弱化、地位上边缘化、关系上疏远化，存在不想转、不愿转、不会转的现象。各级纪检监察机关必须自觉以“三转”要求为引领，在学深、悟透、快转、用实上下功夫，进一步解放思想、聚焦主业、把握关键，切实推进反腐倡廉工作创新发展。必须深刻剖析履职中存在的突出问题，转变职能，准确定位，从上到下全面清理不该管的事项，切实改进工作方式方法，力求做到履职尽责而不越位和错位，将牵头抓、协调抓、具体抓有机结合，做到科学合理行使监督职能，努力当好“监督员”，不断提高监督的能力和水平，更好地发挥职能作用。三是在突出重点见实效上下功夫。要树立惩处是最好的教育方式的观念，通过治标来赢得治本，始终保持惩治腐败的高压态势。坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要把落实中央八项规定精神和纠正“四风”作为经常性工作来抓，推进作风建设常态化、法制化，建立督查机制，强化日常监督，加大惩治力度，对违规行为，必须予以严厉惩戒，做到作风问题“零容忍”，始终保持对不正之风的严惩态势。
（三）创新执行工作理念，纪检监察干部要做新时期敢于担当的先锋。纪检监察干部是反腐倡廉建设的中坚力量，纪检监察工作的特殊性质决定纪检监察干部必须敢于担当。必须从思想上警醒起来，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，做到“打铁还需自身硬”。纪检监察干部务必按要求内化担当精神于心，外化担当精神于行，肩负使命，勇于担当，敢于亮剑，真正成为党的忠诚卫士和群众的贴心人，树立纪检监察干部可亲、可信、可敬的形象，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入。一是要敢于担当不怕“压担子”。纪检监察干部要认真分析当前党风廉政建设和反腐败斗争的任务和形势，要修正自己的价值观，要解决“为什么、干什么、怎么干”的问题，在矛盾面前敢抓敢管，在难题面前敢于开拓，在风险面前敢担责任。要树立强烈的创业意识、进取意识、机遇意识、责任意识，以改革创新精神研究新情况、探索新办法、解决新问题，既要坚决贯彻中央的各项改革措施，也要充分发挥主动性，立足当前、着眼长远，敢于在一些腐败现象易发多发的重点领域和关键环节进行改革尝试，突破条条框框，减少体制障碍，堵塞制度漏洞，着力形成“不敢腐、不能腐、不易腐”的制度约束环境，最大限度地铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。二是要敢于担当不怕“唱黑脸”。纪检监察干部要始终保持疾恶如仇的凛然正气，以贯彻八项规定和纠正“四风”问题为重点，严肃查处顶风违纪的典型，使八项规定真正落到实处，让人民群众看到实实在在的成效和变化；要始终保持惩治腐败的高压态势，坚持有案必查、有腐必惩、刚正不阿、秉公执纪，敢于碰硬、不徇私情，坚决维护党纪国法的严肃性。三是要敢于担当严防“灯下黑”。纪检监察干部要做到敢于负责、勇于担当，自身必须政治过硬、作风过硬、能力过硬。广大纪检监察干部要牢固树立“正人先正己，执纪先守纪”的观念，树立监督者更要自觉接受监督的意识，自觉加强党性修养和良好作风的养成，用高度负责的精神和严格的自律意识来履行职能职责，切实加强内部监督，主动接受外部监督，始终做到忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪，不辜负党和人民的重托。（刘光祥）