案情简介
张某，中共党员，A村党支部书记；杨某，中共党员，A村村委会主任。
2011年8月，某国有公司捐助A村16万元，用于公益事业。同年9月，张某、杨某组织召开村党支部会议、村委会会议，不顾镇政府严禁农村基层组织将社会捐助公益事业款物用作他用的规定，提议将该笔资金的一部分借给村民个人用于生产经营，获得集体同意。2011年12月，张某、杨某两人以村委会名义与3名村民签订还款期限为1年的借款合同。其中，夏某借款3万元，用于偿还2010年8月因经营超市而向银行的贷款；谢某借款1.5万元，用于建设养猪场；赵某借款5万元，用于与他人合伙做生意。2012年12月，夏某、谢某两人如期归还借款。赵某因经营生意失败，导致5万元无法追回。
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分歧意见
关于张某、杨某行为如何定性，存在两种不同意见。
第一种意见认为，张某、杨某两人身为村干部，利用职务上的便利，挪用村集体资金归个人使用，进行营利活动，他们的行为构成挪用公款违纪。
第二种意见认为，张某、杨某两人组织召开村“两委”会议，不顾有关规定，提议将某国有公司捐助资金的一部分借给村民用于生产经营活动，并致使5万元集体资金无法追回，两人的行为构成违反规定将公款借给他人违纪。
评析意见
我们同意第二种意见，即张某、杨某两人的行为构成违反规定将公款借给他人违纪。具体分析如下。
挪用公款违纪行为，是指党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动，或者进行营利活动，或者超过三个月未还的行为。
违规将公款借给他人违纪行为，是指违规将公款借给他人，情节较重的行为。
本案中，焦点问题是挪用公款违纪与违规将公款借给他人违纪的区别，其主要体现在以下方面。
一是主体不完全相同。前者的主体是党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员；而后者的主体一般是单位负责人、主管财务工作的领导或者经管公款的人员。二是客观方面不同。前者多采取隐瞒或者欺骗的手段秘密进行，有的虽然有据在账，但没有履行合法手续；而后者一般具有正当理由，在一定范围内公开，且经过合法程序批准，立有借贷文书。三是主观方面不同。前者一般出于谋取私利的目的，而后者一般不是为了谋取私利。
本案中，张某、杨某身为村干部，虽然从事社会捐助公益事业款物管理工作，但根据全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释释义》，村民委员会等村基层组织人员只有在协助人民政府从事社会捐助公益事业款物行政管理工作时，才属于以国家工作人员论的人员。而张某、杨某两人并未协助人民政府从事该项工作，也就不属于党和国家工作人员。由于他们也不属于受委托管理、经营国有财产的人员，因此他们的身份并不符合挪用公款违纪行为的主体要件。
同时，根据最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》“经单位领导集体研究决定将公款给个人使用，或者单位负责人为了单位的利益，决定将公款给个人使用的，不以挪用公款罪定罪处罚。上述行为致使单位遭受重大损失，构成其他犯罪的，依照刑法的有关规定对责任人员定罪处罚”的规定，单位决定将公款给个人使用的，不构成挪用公款违纪。
另外，本案中将公款借给村民使用的行为，是经过集体研究决定的，且立有借款合同，并非行为人为了个人利益而秘密进行。
综上所述，张某、杨某两人的行为不属于挪用公款，而是属于违规将公款借给他人使用。
值得注意的是，根据《中国共产党纪律处分条例》第一百一十六条规定，违反有关规定将公款借给他人使用，只有情节较重的才构成违纪。因此，即使行为人有违规将公款借给他人使用的行为，但只要无法认定该行为情节较重，便不能认定行为人构成违纪。
本案中，张某、杨某两人因违规借出公款导致5万元无法追回，属于情节较重。对他们的行为，应以违规将公款借给他人违纪定性处理。